O desequilíbrio fiscal do Rio Grande do Sul não é conjuntural. Ele decorre de uma trajetória prolongada na qual a dívida cresceu mais rapidamente que a receita pública e que a capacidade de geração de poupança pelo Estado.
A sustentabilidade da dívida depende da relação entre o custo efetivo do endividamento, o crescimento da receita e o resultado primário. No caso do Estado, observa-se recorrentemente a seguinte condição:
\[ r_t > g_t \]
em que \(r_t\) representa o custo efetivo da dívida e \(g_t\), a taxa de crescimento da receita. Quando essa diferença persiste, o passivo cresce mais rapidamente que a capacidade de pagamento, exigindo superávits primários progressivamente maiores para sua estabilização.
A partir de 2020, houve melhora em alguns indicadores fiscais e na situação de caixa do Estado. Esse resultado decorreu da combinação de reformas, medidas de gestão, aumento da arrecadação, contenção de determinadas despesas, privatizações, receitas de capital e redução temporária do serviço da dívida.
Parte relevante dessa melhora, contudo, esteve associada a fatores conjunturais, extraordinários ou não recorrentes. Seus efeitos foram importantes para os resultados de curto prazo, mas não asseguram, por si só, uma trajetória fiscal sustentável. A recuperação observada deve ser reconhecida, sem ser interpretada como resultado exclusivo da gestão nem como superação definitiva do desequilíbrio estrutural do Estado.
Com base nos dados dos Relatórios de Transparência Fiscal da Secretaria da Fazenda do Rio Grande do Sul e na metodologia de ajuste adotada neste estudo, o resultado orçamentário ajustado permaneceu deficitário entre 2020 e 2025. O déficit estimado foi de aproximadamente R$ 7,3 bilhões em 2020 e R$ 7,2 bilhões em 2023, reduzindo-se para cerca de R$ 4,7 bilhões em 2025. Esses valores resultam dos ajustes metodológicos deste estudo e, por isso, não coincidem necessariamente com os resultados fiscais oficiais.
O endividamento estadual resulta da interação de fatores fiscais, institucionais e macroeconômicos. No campo fiscal, o crescimento das despesas obrigatórias, a baixa geração de superávits primários, a rigidez orçamentária e a limitada capacidade de formação de poupança pública reduzem a capacidade do Estado de amortizar a dívida e absorver seus encargos. Esses fatores agravam o problema, mas não explicam isoladamente a trajetória do passivo.
No plano institucional, a evolução da dívida foi condicionada pela estrutura dos contratos de refinanciamento, pelos mecanismos de atualização e pelos encargos financeiros, nem sempre compatíveis com o crescimento da receita e com a capacidade de pagamento do Estado. Entre os principais elementos estão os indexadores onerosos, os juros reais elevados, a rigidez contratual, a acumulação de valores na Conta Resíduo e as regras de atualização que podem elevar o saldo devedor mesmo em períodos de esforço fiscal.
Esses mecanismos fazem com que a dívida não dependa apenas do resultado fiscal de cada exercício. Mesmo quando há contenção de despesas ou geração de superávit primário, o saldo pode continuar crescendo se os encargos superarem a capacidade de amortização.
No plano macroeconômico, juros elevados e baixo crescimento formam uma combinação especialmente desfavorável. Quando a economia cresce pouco, a arrecadação também avança de forma limitada. Ao mesmo tempo, se o custo financeiro permanece elevado, o esforço necessário para estabilizar a dívida torna-se progressivamente maior.
Foi nesse contexto que o Rio Grande do Sul aderiu formalmente ao Regime de Recuperação Fiscal — RRF, com a homologação do Plano de Recuperação Fiscal em junho de 2022. O RRF teve papel importante ao evitar uma ruptura imediata das finanças estaduais. O regime propiciou o alongamento de prazos, reduziu temporariamente as prestações e reorganizou o fluxo de pagamentos. Contudo, os valores não pagos foram incorporados ao saldo devedor.
O alívio imediato sobre o caixa transferiu obrigações para os anos seguintes e não representou redução efetiva da dívida. Uma reestruturação consistente deveria reduzir o custo financeiro, adequar os encargos à capacidade de pagamento e melhorar a trajetória do valor presente da obrigação. A simples postergação das parcelas reorganiza o fluxo, mas pode ampliar o passivo.
As projeções do RRF também dependeram de premissas exigentes, como crescimento contínuo da receita acima das despesas, expansão do PIB estadual e geração de superávits primários elevados. Essas hipóteses não encontram respaldo suficiente na trajetória das finanças estaduais, marcada por crescimento econômico moderado, baixa geração de poupança e dependência recorrente de receitas extraordinárias e majorações tributárias.
Desde sua adoção, o RRF tem aliviado a restrição financeira imediata, sem eliminar os fatores estruturais do endividamento. Suas contrapartidas também restringem o espaço de decisão fiscal do Estado e ampliam a pressão sobre as despesas de custeio, pessoal e investimentos.
O ajuste fiscal não pode ser avaliado apenas por seus efeitos contábeis. A contenção permanente de despesas pode comprometer a qualidade dos serviços públicos, reduzir a capacidade de investimento e limitar o crescimento econômico.
Quando o ajuste enfraquece a própria economia, também reduz a capacidade futura de arrecadação e de pagamento da dívida. O equilíbrio fiscal não pode ser construído pela deterioração permanente das funções essenciais do Estado.
A Lei Complementar nº 206/2024 abriu novo período de alívio ao autorizar a postergação, por 36 meses, das parcelas da dívida do Rio Grande do Sul com a União. Durante esse período, o saldo é atualizado pelo IPCA, com juros reduzidos a zero, e os valores não pagos são posteriormente incorporados ao saldo devedor.
Os montantes equivalentes às parcelas não pagas devem ser destinados às ações de enfrentamento e reconstrução relacionadas à calamidade pública, por meio do Fundo do Plano Rio Grande — Funrigs. A medida libera recursos para a reconstrução e reduz a pressão imediata sobre o caixa, mas não representa perdão da dívida. Encerrado o período de suspensão, o serviço da dívida voltará a pressionar as contas estaduais.
Outro elemento importante para compreender a trajetória da dívida é o Coeficiente de Atualização Monetária — CAM, utilizado até o início da suspensão dos pagamentos, em junho de 2024, na atualização dos contratos de refinanciamento com a União. O CAM compara a variação acumulada da Selic com a variação acumulada do IPCA acrescida de juros de 4% ao ano, considerando séries iniciadas em 2013. A crítica à metodologia decorre justamente do uso dessas séries acumuladas: em determinadas conjunturas, a Selic podia continuar sendo o limitador aplicável mesmo quando sua variação corrente superava o IPCA acrescido dos juros, prolongando a exposição da dívida estadual à política monetária federal.
Com a Lei Complementar nº 206/2024, o CAM deixou temporariamente de incidir sobre o saldo da dívida gaúcha. Durante os 36 meses de suspensão dos pagamentos, o saldo passou a ser atualizado exclusivamente pelo IPCA, com juros reduzidos a zero.
A Lei Complementar nº 212/2025, que instituiu o Programa de Pleno Pagamento de Dívidas dos Estados — Propag —, substituiu, para as dívidas refinanciadas no âmbito do programa, a sistemática de atualização baseada no CAM. Nos termos do art. 5º, o saldo passa a ser atualizado pelo IPCA, acrescido de juros reais de 0%, 1% ou 2% ao ano, conforme a modalidade de adesão.
O Rio Grande do Sul formalizou o pedido de adesão ao Propag em 30 de dezembro de 2025. A efetivação das novas condições ainda depende da análise da Secretaria do Tesouro Nacional e da celebração dos aditivos contratuais. Até lá, o CAM permanece relevante para explicar a evolução histórica do passivo e as condições contratuais anteriores à LC nº 206/2024.
A crise da dívida não é apenas resultado da gestão fiscal. Ela também decorre da estrutura dos contratos firmados com a União, da distribuição de encargos entre os entes federativos e da limitada autonomia estadual sobre os fatores que determinam o custo do passivo.
O Propag representa uma oportunidade de mudança. O programa prevê o refinanciamento das dívidas em até 360 meses, com atualização pelo IPCA e juros reais entre 0% e 2% ao ano, conforme as opções de amortização extraordinária, transferência de ativos, realização de investimentos e aportes ao Fundo de Equalização Federativa — FEF.
O Propag pode reduzir o custo financeiro e aumentar a previsibilidade do serviço da dívida. Sua vantagem, contudo, não pode ser medida apenas pela possibilidade de obtenção de juros reais de 0% ao ano. Para alcançar essa condição, a proposta apresentada pelo Estado contempla amortização extraordinária equivalente a 20% do saldo devedor, mediante a oferta à União de ativos e receitas estimados em R$ 21,308 bilhões. Entre os itens oferecidos estão créditos relacionados à Corsan, receitas futuras do Fundo de Participação dos Estados — FPE — e fluxos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional — FNDR.
A questão central está no custo intertemporal dessa operação. Parte relevante da amortização será realizada com receitas de exercícios futuros, incluindo valores do FPE entre 2032 e 2055 e do FNDR entre 2029 e 2055. A redução dos encargos futuros será, portanto, obtida mediante a cessão e a vinculação de receitas que seriam administradas pelas gestões seguintes.
Essa decisão reduz o espaço fiscal das administrações seguintes e pode limitar recursos destinados a investimentos e políticas públicas. O problema é especialmente relevante porque a cessão dessas receitas não afasta os mínimos constitucionais de saúde e educação nem as obrigações assumidas pelo Estado para a substituição de despesas controversas contabilizadas nessas áreas.
A avaliação do Propag deve, portanto, considerar não apenas a redução da taxa de juros, mas também o valor dos ativos entregues, as receitas futuras comprometidas, o impacto sobre o caixa dos próximos governos e a capacidade do Estado de cumprir suas obrigações constitucionais e financiar seu desenvolvimento.
A dívida não é apenas um problema contábil. Ela reduz a capacidade de investimento, limita a execução de políticas públicas, enfraquece o planejamento e restringe a atuação do Estado em períodos de crise. O resultado é menor investimento em infraestrutura, compressão de despesas essenciais, perda de dinamismo econômico e crescimento abaixo do potencial estadual.
Aumentar impostos e cortar despesas não resolverá, isoladamente, a dívida gaúcha. A solução exige disciplina fiscal, revisão das condições contratuais, redução dos encargos, recuperação da capacidade de investimento, crescimento econômico e reequilíbrio federativo.
A partir desse diagnóstico, uma nova política fiscal para o Rio Grande do Sul deve se organizar em cinco direções.
Primeiro, precisamos de uma nova política fiscal para o Rio Grande do Sul. O Estado precisa superar o modelo baseado predominantemente no aumento de impostos e na compressão de despesas essenciais. O equilíbrio fiscal não pode ser alcançado à custa da saúde, da educação, da segurança e dos serviços prestados à população.
Segundo, precisamos recuperar as contas públicas e a capacidade de geração de caixa. Isso exige separar resultados permanentes de receitas extraordinárias e avaliar com rigor as condições do Propag, incluindo juros, prazos, amortizações, investimentos vinculados e aportes ao FEF.
Terceiro, precisamos melhorar a capacidade de pagamento do Estado. Na Capag dos Estados de 2025, calculada com base nos dados do exercício de 2024, o Rio Grande do Sul obteve classificação C, enquanto Santa Catarina e Paraná alcançaram A+. Melhorar essa classificação amplia a possibilidade de o Estado obter garantia da União em novas operações de crédito.
Quarto, precisamos ampliar os investimentos públicos e privados. Isso exige liberdade econômica, segurança jurídica, estabilidade regulatória e preparação para os efeitos da Reforma Tributária sobre estados e municípios.
Concessões e parcerias público-privadas podem mobilizar recursos privados para ampliar a infraestrutura, inclusive nas escolas. PPP não é privatização: o Estado permanece responsável pela definição da política pública, pela regulação e pela fiscalização dos serviços.
Quinto, o desenvolvimento do Rio Grande do Sul depende também de mudanças na política econômica nacional. Juros elevados restringem o crédito, reduzem os investimentos produtivos, aumentam o custo das dívidas públicas e limitam o crescimento econômico. O debate sobre juros, financiamento do desenvolvimento e equilíbrio federativo é indispensável.
