Impactos da Reforma Tributária sobre a Receita Municipal: Uma Abordagem Determinística

1. Regra de cálculo no sistema vigente

No sistema atual, a receita municipal de referência para comparação com o IBS é formada pela arrecadação do ISS e pela cota-parte do ICMS estadual. Essas receitas correspondem aos principais componentes municipais associados à tributação sobre o consumo que serão substituídos ou estruturalmente afetados pela Reforma Tributária.

No caso da cota-parte do ICMS, é necessária uma distinção metodológica relevante. A cota-parte bruta corresponde à parcela constitucionalmente pertencente ao conjunto dos municípios, enquanto a receita líquida disponível incorpora os efeitos das deduções e redistribuições associadas ao Fundeb. Para a construção do cenário de comparação, a referência adequada é a cota-parte bruta, antes da incidência desses mecanismos redistributivos.

Seja \(ICMS^{E}\) o ICMS total arrecadado pelo Estado. Desse montante:

• 75% permanecem com o Estado;
• 25% pertencem ao conjunto dos municípios.

Assim, a cota municipal bruta do ICMS é dada por:

\[ ICMS^{M} = 0{,}25 \cdot ICMS^{E} \tag{1} \]

A cota municipal do ICMS não é integralmente apropriada de forma direta pelos municípios. Parte dela é retida e redistribuída no âmbito do Fundeb, o que afeta a disponibilidade fiscal de cada ente. Essa redistribuição é relevante para avaliar a receita líquida municipal, mas não deve compor a base principal do cenário contrafactual da Reforma Tributária.

Seja \(\phi\) a fração da cota municipal sujeita à redistribuição associada ao Fundeb. No caso, essa fração corresponde ao percentual de 20%. Assim:

• \((1 - \phi)\) corresponde à parcela apropriada diretamente segundo a cota-parte do ICMS;
  
• \(\phi\) corresponde à parcela retida para a constituição do Fundeb.

Definem-se, então:

• \(\alpha_i\): coeficiente de participação do município \(i\) na cota-parte do ICMS, correspondente ao critério baseado na atividade econômica (Valor Adicionado Fiscal) ou outros indicadores, sendo definido independentemente dos mecanismos redistributivos do Fundeb;

• \(\beta_i\): coeficiente de participação do município \(i\) no retorno dos recursos do Fundeb, calculado a partir da proporção de matrículas do município no total estadual, refletindo o critério educacional de redistribuição.

A receita do município \(i\) derivada do ICMS, em termos líquidos, resulta da soma de duas parcelas:

\[ ICMS_i^{M,liq} = (1 - \phi)\cdot ICMS^{M} \cdot \alpha_i + \phi \cdot ICMS^{M} \cdot \beta_i \tag{2} \]

Substituindo \(ICMS^{M} = 0{,}25 \cdot ICMS^{E}\), o ICMS líquido distribuído aos municípios é dado por:

\[ ICMS_i^{M,liq} = (1 - \phi)\cdot 0{,}25 \cdot ICMS^{E} \cdot \alpha_i + \phi \cdot 0{,}25 \cdot ICMS^{E} \cdot \beta_i \tag{3} \]

Ou, de forma fatorada:

\[ ICMS_i^{M,liq} = 0{,}25 \cdot ICMS^{E} \cdot \left[ (1 - \phi)\alpha_i + \phi \beta_i \right] \tag{4} \]

Substituindo \(\phi = 0{,}20\), obtém-se:

\[ ICMS_i^{M,liq} = 0{,}25 \cdot ICMS^{E} \cdot (0{,}8\alpha_i + 0{,}2\beta_i) \tag{5} \]

De forma equivalente, a expressão pode ser escrita explicitando as duas parcelas que compõem a receita municipal associada ao ICMS:

\[ ICMS_i^{M,liq} = 0{,}20 \cdot ICMS^{E} \cdot \alpha_i + 0{,}05 \cdot ICMS^{E} \cdot \beta_i \tag{6} \]

Essa decomposição evidencia que a receita municipal associada ao ICMS resulta da combinação de dois componentes distintos: um vinculado à cota-parte do ICMS, capturado por \(\alpha_i\), e outro associado à redistribuição do Fundeb, capturado por \(\beta_i\).

Em termos intuitivos, essa estrutura pode ser interpretada como a incidência de uma fração do ICMS estadual sobre dois critérios de repartição — econômico e educacional. A receita líquida incorpora a retenção e a redistribuição educacional, ao passo que a cota-parte bruta expressa a parcela originalmente atribuída ao município antes desses ajustes.

Por essa razão, o cenário contrafactual adota como referência a cota-parte bruta do ICMS, e não a receita líquida após Fundeb. A escolha decorre do objetivo de mensurar a base fiscal diretamente substituída pela Reforma Tributária sobre o consumo, sem incorporar efeitos redistributivos próprios do financiamento da educação básica. Os efeitos do Fundeb, quando analisados, devem ser tratados em etapa separada, como ajuste da receita disponível.

\[ R_i^{atual} = ISS_i + 0{,}25 \cdot ICMS^{E} \cdot \alpha_i \tag{6a} \]

em que \(ISS_i\) corresponde à arrecadação municipal observada do ISS; \(ICMS^{E}\) corresponde à arrecadação estadual do ICMS tomada como base para a formação da cota-parte municipal; \(0{,}25\) representa a parcela constitucionalmente pertencente aos Municípios; e \(\alpha_i\) corresponde ao coeficiente bruto de participação do Município \(i\) na distribuição da cota-parte do ICMS, antes das deduções destinadas ao Fundeb.

2. Estrutura analítica no cenário pós-reforma

Com a Reforma Tributária, os tributos sobre o consumo são substituídos por um imposto de base ampla, cuja incidência passa a se orientar pelo destino. A mudança não se limita à base tributária. Ela altera a própria lógica de formação da receita municipal, que deixa de depender predominantemente da origem da produção e passa a refletir a combinação entre consumo territorializado e critérios institucionais de repartição.

No sistema vigente, a receita municipal resulta da combinação entre arrecadação própria e participação em bases tributárias associadas, em grande medida, à localização da atividade econômica. No regime permanente do IBS, essa lógica é deslocada: o consumo no destino passa a ocupar posição central, ao mesmo tempo em que a distribuição da parcela municipal do imposto incorpora critérios normativos de repartição.

Para representar essa mudança, a receita municipal no regime permanente pode ser decomposta, em termos analíticos, em dois vetores:

\[ R_i^{*} = R_i^{dest} + R_i^{dist} \tag{7} \]

em que \(R_i^{dest}\) representa o componente associado ao consumo realizado no município de destino, e \(R_i^{dist}\) representa o componente associado aos critérios institucionais de repartição da parcela municipal do IBS.

Essa decomposição possui finalidade estritamente analítica. Ela não deve ser interpretada como a existência de duas receitas autônomas no IBS, mas como uma forma de explicitar os vetores que influenciam a participação municipal no novo sistema: de um lado, o consumo localizado no destino; de outro, os mecanismos institucionais de distribuição.

O componente associado ao consumo no destino pode ser representado por:

\[ R_i^{dest} = \tau_m \cdot C_i \tag{8} \]

Nessa expressão, \(C_i\) corresponde à base de consumo tributável atribuída ao município \(i\), e \(\tau_m\) representa uma alíquota média efetiva utilizada com finalidade analítica. O termo \(\tau_m \cdot C_i\) expressa a parcela da receita vinculada ao consumo atribuído ao município, capturando a lógica econômica do princípio do destino.

A utilização de \(\tau_m\) não busca reproduzir os mecanismos operacionais de definição das alíquotas de referência previstos na Reforma Tributária. Trata-se de uma simplificação destinada a representar, em forma reduzida, a relação entre base de consumo e receita potencial associada ao IBS no município.

O componente associado aos critérios permanentes de repartição pode ser representado por:

\[ R_i^{dist} = \Pi^{IBS,M} \cdot \rho_i \tag{9} \]

Nessa formulação, \(\Pi^{IBS,M}\) representa a parcela municipal da arrecadação agregada do IBS, e \(\rho_i\) corresponde ao coeficiente redistributivo associado aos critérios institucionais de distribuição entre os municípios.

Na implementação empírica, os efeitos associados ao consumo no destino e aos critérios institucionais de repartição podem ser sintetizados em uma forma agregada:

\[ R_i^{*} = \Pi^{IBS,M} \cdot \omega_i \tag{10} \]

em que \(\omega_i\) representa o coeficiente territorial de participação do município \(i\) na distribuição da parcela municipal da arrecadação agregada do IBS. Esse coeficiente sintetiza, em forma reduzida, os efeitos do consumo no destino e dos mecanismos institucionais de repartição. Diferentemente de \(\rho_i\), que expressa apenas o componente redistributivo institucional, \(\omega_i\) corresponde à participação total do município no regime permanente do IBS.

3. Estrutura do coeficiente redistributivo municipal

A forma dual apresentada na seção anterior distingue explicitamente o componente da receita associado ao consumo realizado no município daquele decorrente dos mecanismos institucionais de repartição da arrecadação.

Nesse contexto, o coeficiente redistributivo municipal, representado por \(\rho_i\), constitui o elemento responsável por determinar a participação relativa de cada município na distribuição da parcela municipal da arrecadação agregada do IBS.

Diferentemente da base de consumo \(C_i\), que representa uma variável econômica diretamente observável, o coeficiente \(\rho_i\) possui natureza institucional. Sua função consiste em sintetizar os critérios constitucionais e legais utilizados para distribuir a arrecadação entre os municípios.

Para fins analíticos, admite-se que o coeficiente redistributivo possa ser representado por uma combinação simplificada dos principais vetores institucionais de distribuição da arrecadação municipal previstos no novo sistema tributário:

\[ \rho_i = 0{,}80 \cdot \frac{Pop_i}{Pop_{UF}} + 0{,}05 \cdot \frac{1}{N} + 0{,}10 \cdot Educ_i + 0{,}05 \cdot M_i \tag{14} \]

Na expressão acima:

• \(Pop_i\) representa a população do município;
• \(Pop_{UF}\) representa a população total da unidade federativa;
• \(N\) representa o número de municípios da unidade federativa;
• \(Educ_i\) representa o indicador educacional normalizado;
• \(M_i\) representa o indicador ambiental normalizado.

A expressão (14) possui finalidade analítica e representa, em forma simplificada, os critérios constitucionais permanentes de distribuição da parcela municipal do IBS previstos no art. 158, § 2º, incisos I a IV, da Constituição Federal, com redação dada pela EC nº 132/2023. Os pesos utilizados procuram captar os principais vetores redistributivos do regime permanente, sem reproduzir integralmente a operacionalização infraconstitucional, a forma de apuração dos indicadores ou os procedimentos administrativos de cálculo e distribuição, cuja execução caberá ao Comitê Gestor do IBS.

Assume-se que os indicadores educacionais e ambientais estejam normalizados de forma que:

\[ \sum_i Educ_i = 1 \tag{15} \]

e

\[ \sum_i M_i = 1 \tag{16} \]

para o conjunto dos municípios de cada unidade federativa.

Do ponto de vista econômico, o coeficiente \(\rho_i\) pode ser interpretado como um operador institucional de redistribuição da arrecadação. Enquanto a variável \(C_i\) captura a dimensão econômica associada ao consumo, \(\rho_i\) incorpora os mecanismos destinados a promover maior equilíbrio na distribuição territorial das receitas tributárias.

Os mecanismos representados pelo coeficiente \(\rho_i\) correspondem aos critérios permanentes de distribuição da arrecadação no regime permanente do IBS. Não incluem os critérios transitórios de repartição baseados na média histórica de arrecadação de ICMS e ISS observada entre 2019 e 2026.

A introdução desse componente evidencia uma diferença relevante entre o sistema vigente e o regime instituído pela Reforma Tributária: a ampliação do peso de critérios populacionais, educacionais e ambientais na determinação da participação municipal na arrecadação.

4. Formação da receita municipal no novo sistema

A definição do coeficiente redistributivo municipal permite explicitar a forma pela qual os critérios institucionais de repartição influenciam a receita dos municípios no novo sistema tributário.

Substituindo-se a expressão de \(\rho_i\), definida na equação (14), na estrutura dual da receita municipal apresentada na equação (12), obtém-se:

\[ R_i^{*} = \tau_m \cdot C_i + \Pi^{IBS,M} \left( 0{,}80 \cdot \frac{Pop_i}{Pop_{UF}} + 0{,}05 \cdot \frac{1}{N} + 0{,}10 \cdot Educ_i + 0{,}05 \cdot M_i \right) \tag{17} \]

A expressão (17) sintetiza a principal mudança federativa introduzida pelo IBS: a receita municipal deixa de ser explicada predominantemente pela localização da produção e passa a depender da combinação entre consumo territorializado e critérios institucionais de repartição. O primeiro termo, \(\tau_m \cdot C_i\), representa a dimensão econômica associada ao consumo atribuído ao município; o segundo termo, vinculado a \(\Pi^{IBS,M}\) e a \(\rho_i\), representa a dimensão institucional da repartição da parcela municipal do imposto.

Os efeitos da reforma sobre cada município podem ser avaliados pela comparação entre a receita estimada no regime permanente do IBS e a receita de referência do sistema vigente.

Formalmente:

\[ \Delta_i = R_i^{*} - R_i^{atual} \tag{18} \]

A interpretação do sinal de \(\Delta_i\) é direta:

• \(\Delta_i > 0\) indica ganho estimado de receita;
• \(\Delta_i < 0\) indica perda estimada de receita;
• \(\Delta_i = 0\) indica neutralidade entre os regimes.

A variável \(\Delta_i\) constitui uma medida analítica da diferença entre a receita municipal estimada no regime permanente do IBS e a receita de referência do sistema vigente. Sua magnitude indica a intensidade da variação estimada, enquanto seu sinal indica a direção do efeito redistributivo estrutural, sem representar, por si só, impacto orçamentário imediato.

5. Interpretação econômica da mudança para o IBS

Do ponto de vista econômico, a passagem para o IBS desloca o eixo de formação das receitas municipais associadas à tributação do consumo. No sistema vigente, o ISS e a cota-parte do ICMS vinculam parcela relevante da receita à localização da atividade econômica, à prestação formal de serviços e ao Valor Adicionado Fiscal. No regime permanente do IBS, o princípio do destino altera essa relação ao aproximar a receita do local de consumo dos bens e serviços.

Essa mudança tende a reduzir a vantagem relativa de municípios cuja base fiscal se apoia na concentração produtiva, industrial ou logística, ao mesmo tempo em que amplia a relevância de municípios com maior peso no consumo, na população e nos critérios institucionais de repartição. A receita municipal passa, portanto, a refletir uma combinação entre fatores econômicos e regras redistributivas permanentes.

A introdução de critérios populacionais, educacionais, ambientais e de equalização intermunicipal reforça essa mudança ao reduzir a dependência exclusiva da localização da atividade produtiva. O novo sistema não elimina diferenças de arrecadação entre os entes locais, mas altera os fatores que explicam essas diferenças, deslocando parte da formação da receita para critérios mais associados ao destino e à repartição institucional.

Os resultados do exercício devem ser interpretados como efeitos estruturais decorrentes das novas regras de incidência e repartição. Ganhos e perdas estimados não decorrem de flutuações conjunturais da atividade econômica, mas da redefinição dos critérios utilizados para distribuir a receita tributária entre os municípios.

6. Transição federativa e limitações da simulação analítica

A implementação da Reforma Tributária não ocorre de forma instantânea. A EC nº 132/2023 estabeleceu um período de transição federativa no qual a distribuição da arrecadação do IBS combinará critérios históricos e critérios permanentes do novo sistema tributário.

Essa transição deve ser distinguida da substituição formal do ICMS e do ISS pelo IBS. A partir de 2033, o IBS passa a substituir integralmente esses tributos, mas a repartição federativa da arrecadação ainda permanece parcialmente vinculada à média histórica de referência. Assim, os efeitos redistributivos estimados neste exercício não se materializam integralmente nos primeiros anos de funcionamento do novo imposto.

Para fins analíticos, essa convergência pode ser representada por:

\[ R_i^{trans} = \lambda R_i^{atual} + (1-\lambda) R_i^{*} \tag{19} \]

Os termos da expressão são definidos da seguinte forma:

• \(R_i^{trans}\) representa a receita estimada durante a transição;
• \(R_i^{atual}\) representa a receita de referência associada ao sistema vigente, formada pelo ISS e pela cota-parte bruta do ICMS, conforme definida na equação (6a);
• \(R_i^{*}\) representa a receita estimada para o regime permanente do IBS;
• \(\lambda\) representa, de forma simplificada, o peso relativo da referência histórica na formação da receita durante a transição.

A expressão (19) possui caráter meramente ilustrativo e não reproduz os percentuais legais efetivamente aplicáveis à transição federativa. Seu objetivo é apenas representar, de forma sintética, a passagem gradual entre a estrutura atual de arrecadação e o regime permanente do IBS.

Quando \(\lambda = 1\), a receita corresponde integralmente à referência associada ao sistema vigente; quando \(\lambda = 0\), corresponde integralmente ao regime permanente da Reforma Tributária.

A operacionalização da transição federativa deve ser compreendida como a convivência entre dois critérios de distribuição. O primeiro é o critério histórico, baseado na receita média de referência de cada ente federativo, calculada a partir da arrecadação de ICMS e ISS observada entre 2019 e 2026. Esse critério é utilizado para distribuir a parcela da arrecadação do IBS retida para fins de transição, nos termos do art. 131 do ADCT e dos arts. 114 a 116 da LC nº 227/2026.

O segundo é o critério permanente, associado ao regime definitivo do IBS, no qual a arrecadação passa a refletir o princípio do destino e os critérios constitucionais permanentes de repartição. A partir de 2033, o IBS substitui integralmente o ICMS e o ISS, mas a distribuição federativa da arrecadação ainda permanece parcialmente vinculada à média histórica. Em 2033, essa vinculação é especialmente intensa, pois o percentual retido para redistribuição histórica alcança 90% da arrecadação.

A tabela evidencia que a substituição formal do ICMS e do ISS pelo IBS, em 2033, não coincide com a adoção integral dos critérios permanentes de repartição. De 2034 a 2077, a parcela vinculada à média histórica é reduzida gradualmente, enquanto os critérios permanentes ganham participação correspondente. A partir de 2078, a distribuição passa a observar integralmente o regime permanente.

Adicionalmente, a EC nº 132/2023 previu mecanismo específico de compensação, usualmente denominado seguro-receita, destinado a mitigar perdas relativas mais expressivas de arrecadação durante a transição federativa. Esse mecanismo corresponde à retenção de 5% do IBS, após a retenção destinada à transição federativa, para distribuição aos entes que apresentarem as maiores perdas relativas em razão da substituição do ICMS e do ISS pelo IBS e da adoção do princípio do destino.

O seguro-receita não tem por objetivo assegurar a manutenção integral da receita de cada ente, mas suavizar a trajetória de perdas durante a convergência para o regime permanente. Assim, deve ser compreendido como instrumento complementar à transição federativa: enquanto a regra baseada na média histórica preserva temporariamente parte da estrutura anterior de distribuição, o seguro-receita atua de forma compensatória em favor dos entes mais negativamente afetados pela nova repartição.

Diante disso, a formalização desenvolvida neste trabalho deve ser interpretada como uma representação estrutural de longo prazo, voltada a descrever o funcionamento pleno do sistema tributário após a conclusão da transição federativa. O exercício não pretende reproduzir integralmente a dinâmica legal da transição, mas isolar, em termos analíticos, os efeitos permanentes associados à adoção do princípio do destino e aos novos critérios de repartição da arrecadação.

7. Aplicação ilustrativa: o caso do Município de São Leopoldo

A utilidade prática da estrutura analítica desenvolvida neste trabalho pode ser ilustrada por meio da aplicação ao Município de São Leopoldo, localizado na Região Metropolitana de Porto Alegre.

A análise utiliza informações observadas da arrecadação municipal e estimativas de participação relativa extraídas dos exercícios de simulação desenvolvidos por Gobetti e Monteiro (2023), adaptadas à realidade local. O objetivo não é reproduzir integralmente os cálculos originais dos autores, mas utilizar suas estimativas como referência para ilustrar os efeitos potenciais da substituição do sistema vigente pela estrutura permanente de arrecadação prevista para o IBS.

No sistema vigente, a receita municipal associada ao ICMS encontra-se sujeita aos mecanismos redistributivos do Fundeb, que implicam retenção parcial da cota-parte originalmente atribuída ao município e posterior redistribuição dos recursos segundo critérios educacionais.

A parcela retida pode ser representada por:

\[ Retido_i = 0{,}20 \cdot ICMS^{M} \cdot \alpha_i \tag{20} \]

enquanto a parcela devolvida ao município pode ser representada por:

\[ Devolvido_i = 0{,}20 \cdot ICMS^{M} \cdot \beta_i \tag{21} \]

A razão entre essas duas parcelas define a taxa de recuperação dos recursos retidos:

\[ \theta_i = \frac{\beta_i}{\alpha_i} \tag{22} \]

No caso de São Leopoldo, observa-se:

\[ \theta_i = 0{,}62 \tag{23} \]

indicando que o município recupera aproximadamente 62% dos recursos originalmente retidos pelo mecanismo redistributivo.

Consequentemente, a perda líquida associada ao processo corresponde a:

\[ 1 - 0{,}62 = 0{,}38 \tag{24} \]

Como a retenção legal corresponde a 20% da cota municipal do ICMS, a perda líquida efetiva sobre a cota-parte originalmente atribuída ao município pode ser representada por:

\[ 0{,}20 \cdot (1-0{,}62) = 0{,}076 \tag{25} \]

ou aproximadamente 7,6% da cota municipal bruta do ICMS.

Entretanto, essa perda decorre exclusivamente dos mecanismos redistributivos atualmente existentes e não permite inferir, por si só, os efeitos da Reforma Tributária.

A análise desses mecanismos é relevante porque permite distinguir os efeitos redistributivos atualmente existentes daqueles que poderão surgir com a implementação do IBS. Assim, os resultados apresentados não constituem uma nova estimação da participação municipal no IBS, mas uma interpretação dos efeitos distributivos sugeridos pelas simulações previamente realizadas pelos autores.

Sejam \(\pi_i^{hist}\) a participação do município \(i\) no sistema atualmente vigente e \(\pi_i^{IBS}\) a participação estimada para o regime permanente do IBS.

Para o Município de São Leopoldo, os exercícios de simulação de Gobetti e Monteiro (2023) indicam uma participação de 0,00031 no sistema atual e de 0,00043 no regime permanente do IBS.

Formalmente:

\[ \pi_i^{hist}=0{,}00031 \]

e

\[ \pi_i^{IBS}=0{,}00043 \]

o que sugere um aumento da participação do município na arrecadação agregada sob o novo sistema tributário.

A diferença entre essas participações permite mensurar a variação potencial da participação do município na arrecadação agregada do IBS associada à implementação do novo sistema tributário.

Formalmente, a variação da participação municipal pode ser representada por:

\[ \Delta_i^{SL} = \Pi^{IBS,M} \cdot (\pi_i^{IBS}-\pi_i^{hist}) \tag{26} \]

Substituindo os valores estimados para São Leopoldo:

\[ \Delta_i^{SL} = \Pi^{IBS,M} \cdot (0{,}00043-0{,}00031) \tag{27} \]

ou:

\[ \Delta_i^{SL} = \Pi^{IBS,M} \cdot 0{,}00012 \tag{28} \]

Em termos relativos, a participação municipal aumenta aproximadamente:

\[ \frac{0{,}00043}{0{,}00031} - 1 \approx 0{,}387 \tag{29} \]

o que corresponde a um incremento de aproximadamente 38,7% na participação relativa do município.

Esse percentual refere-se à variação relativa da participação estimada de São Leopoldo na arrecadação agregada sob o regime permanente do IBS, não devendo ser interpretado como aumento automático da receita orçamentária anual. Os valores efetivamente observados dependerão da transição federativa, dos mecanismos de compensação e da evolução da base econômica ao longo do tempo. Ainda assim, o resultado ilustra como a substituição do critério de origem pelo princípio do destino pode alterar significativamente a distribuição da arrecadação entre os municípios. No caso analisado, as estimativas sugerem que São Leopoldo tende a ampliar sua participação relativa no novo regime em comparação com o sistema atualmente vigente.

A análise de outros municípios evidencia que os ganhos e perdas associados à Reforma Tributária estão fortemente relacionados à diferença entre a participação dos entes na atividade produtiva, representada pelo Valor Adicionado Fiscal (VAF), e sua participação no consumo e na população estadual.

Municípios cuja participação no VAF supera significativamente sua participação no consumo tendem a apresentar perdas relativas no sistema baseado no destino. Em contrapartida, municípios cuja participação no consumo e na população é superior à sua participação na produção tendem a ampliar sua participação na arrecadação agregada do IBS.

O caso de São Leopoldo ilustra essa dinâmica. Embora apresente participação relevante na atividade econômica estadual, sua participação relativa na população e no consumo é ligeiramente superior à observada no VAF. Esse diferencial ajuda a explicar o ganho estimado pelas simulações realizadas para o município.

Embora os valores efetivamente observados dependam da transição federativa, dos mecanismos de compensação previstos na legislação e da evolução futura da atividade econômica, o exercício permite identificar a direção estrutural dos efeitos distributivos decorrentes da Reforma Tributária, evidenciando o potencial de ganho relativo do município no longo prazo.

8. Natureza determinística da abordagem e interpretação dos resultados

A abordagem desenvolvida neste trabalho possui natureza determinística, uma vez que os resultados decorrem diretamente da aplicação das regras institucionais de incidência e repartição da arrecadação sobre variáveis econômicas observáveis.

Diferentemente das abordagens econométricas tradicionais, não há estimação estatística de parâmetros nem incorporação explícita de componentes aleatórios. A receita municipal projetada é obtida a partir da estrutura normativa estabelecida pela Reforma Tributária e da utilização de indicadores associados ao consumo e aos critérios de repartição da arrecadação.

Sob essa perspectiva, o exercício contrafactual busca representar os efeitos estruturais da mudança do sistema tributário, permitindo comparar a lógica de formação das receitas municipais no regime atualmente vigente com aquela prevista para o funcionamento permanente do IBS.

A escolha por uma abordagem determinística é adequada porque o problema analisado decorre, em grande medida, de uma mudança institucional nas regras de incidência e repartição. O objetivo não é estimar o comportamento futuro da economia municipal, mas isolar o efeito estrutural da substituição do critério de origem pelo critério de destino.

Ao mesmo tempo, a simplicidade da estrutura analítica reduz a dependência de hipóteses comportamentais complexas relacionadas ao crescimento econômico, às elasticidades tributárias, às decisões de investimento ou às alterações futuras na dinâmica regional da atividade econômica.

Entretanto, a abordagem adotada apresenta limitações inerentes à sua natureza analítica. Em particular, não incorpora possíveis efeitos dinâmicos decorrentes de mudanças nos padrões de consumo, alterações na localização das atividades econômicas, respostas dos agentes às novas regras tributárias ou modificações futuras da legislação.

Além disso, a análise não reproduz integralmente os mecanismos operacionais de transição previstos pela Emenda Constitucional nº 132/2023, concentrando-se no funcionamento estrutural do sistema após a consolidação do regime permanente.

Assim, a abordagem desenvolvida deve ser interpretada como uma representação de longo prazo dos efeitos distributivos associados à Reforma Tributária, e não como projeção anual de arrecadação para os primeiros anos de implementação do novo sistema.

Nesse contexto, a abordagem proposta constitui uma ferramenta de análise comparativa voltada à compreensão das mudanças introduzidas pela tributação no destino e pelos novos mecanismos de repartição da arrecadação, permitindo identificar tendências e potenciais impactos sobre as receitas municipais.

9. Limitações de exercícios simplificados de simulação

Diversos estudos produzidos por consultorias especializadas ou entidades representativas têm buscado estimar os possíveis efeitos da Reforma Tributária sobre os municípios gaúchos. Em geral, essas análises procuram adaptar os critérios atualmente utilizados no cálculo do Índice de Participação dos Municípios (IPM) aos novos parâmetros distributivos introduzidos pela Emenda Constitucional nº 132/2023.

Esses exercícios são úteis porque ajudam a identificar tendências e a compreender como a nova lógica federativa poderá afetar diferentes municípios. No entanto, seus resultados devem ser interpretados com cautela.

A principal razão é que a Reforma Tributária não se limita a alterar critérios de redistribuição entre os municípios. Sua mudança mais profunda é a adoção da tributação no destino, princípio segundo o qual a arrecadação passa a acompanhar o local onde ocorre o consumo de bens e serviços.

Como discutido ao longo deste trabalho, a receita municipal no regime permanente do IBS resulta da combinação de dois componentes distintos: um associado ao consumo realizado no município e outro vinculado aos mecanismos institucionais de redistribuição da arrecadação. Embora fatores como população, educação, meio ambiente e critérios de equalização continuem relevantes, a dinâmica do consumo passa a ocupar posição central na formação das receitas municipais.

Por essa razão, simulações baseadas exclusivamente na reponderação dos critérios distributivos do IPM não reproduzem integralmente o funcionamento do regime permanente do IBS. Ainda que permitam identificar tendências redistributivas importantes, elas capturam apenas parte dos mecanismos que determinarão a arrecadação municipal no novo sistema tributário.

A simples substituição dos pesos atualmente utilizados no IPM pelos novos critérios distributivos é suficiente para produzir variações significativas na participação relativa dos municípios. Entretanto, tais resultados refletem predominantemente os efeitos da mudança dos critérios de repartição e não incorporam diretamente a distribuição territorial do consumo, elemento central da tributação no destino.

Assim, os percentuais de ganho e perda apresentados devem ser interpretados como indicativos da direção dos efeitos redistributivos associados à Reforma Tributária, e não como projeções da repartição definitiva da arrecadação do IBS. Ainda assim, tais exercícios podem oferecer informações para o debate público e para o planejamento das administrações municipais diante das transformações trazidas pelo novo sistema tributário.

Considerações finais

A Reforma Tributária introduz uma mudança estrutural na forma de distribuição da arrecadação associada à tributação do consumo no Brasil. A substituição do sistema atualmente baseado no ISS e no ICMS por um modelo fundamentado no IBS altera significativamente os mecanismos de formação das receitas municipais, deslocando o foco da tributação da origem da produção para o destino do consumo.

A estrutura analítica desenvolvida neste trabalho permite representar formalmente essa transformação por meio da combinação de dois componentes fundamentais: um associado ao consumo realizado no município e outro vinculado aos mecanismos institucionais de repartição da arrecadação.

A formulação desenvolvida sugere que a Reforma Tributária possui potencial para alterar a participação dos municípios na arrecadação agregada, favorecendo localidades cuja estrutura econômica esteja mais associada ao consumo e aos critérios de redistribuição previstos pelo novo sistema.

Ao mesmo tempo, a introdução de critérios populacionais, educacionais, ambientais e de equalização entre municípios amplia a relevância dos mecanismos redistributivos na determinação da receita municipal, reduzindo a dependência exclusiva da localização da atividade produtiva.

Os efeitos estimados devem ser interpretados como resultados estruturais de longo prazo. A existência de extensa transição federativa e de mecanismos de compensação previstos pela Emenda Constitucional nº 132/2023 implica que os impactos efetivamente observados ocorrerão de forma gradual ao longo do tempo.

Consequentemente, os resultados refletem o funcionamento do regime permanente do IBS e não os critérios transitórios de repartição baseados na participação média dos municípios na arrecadação do ICMS e do ISS observada entre 2019 e 2026.

Ainda assim, a abordagem apresentada permite identificar a direção e a magnitude potencial das mudanças introduzidas pela Reforma Tributária, constituindo instrumento útil para a avaliação dos impactos distributivos do novo sistema sobre as finanças municipais.

O caso de São Leopoldo ilustra de forma concreta essa transformação. As estimativas analisadas sugerem que o município poderá ampliar sua participação relativa na arrecadação associada ao consumo, resultado compatível com sua relevância populacional, econômica e regional. Embora os efeitos efetivos dependam da transição federativa e da evolução futura da economia, o exercício evidencia o potencial de ganho relativo do município no regime permanente do IBS.

A contribuição da presente formulação não está em prever a arrecadação futura de São Leopoldo, mas em oferecer uma forma disciplinada de leitura dos efeitos da reforma: separar a base fiscal substituída, o novo critério de destino, os mecanismos permanentes de repartição e os amortecedores da transição federativa. Essa distinção é essencial para evitar que ganhos ou perdas aparentes sejam confundidos com impactos fiscais imediatos.

Referências

Brasil. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023. Diário Oficial da União, Brasília.

Brasil. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025. Diário Oficial da União, Brasília.

Brasil. Lei Complementar nº 227, de 13 de janeiro de 2026. Diário Oficial da União, Brasília.

Gobetti, S. W.; Monteiro, P. K. Impactos redistributivos na Federação da Reforma Tributária. Carta de Conjuntura, n. 60. Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 2023.