O quadro das finanças públicas do Estado do Rio Grande do Sul caracteriza-se por uma fragilidade fiscal estrutural persistente, associada a um padrão de endividamento incompatível com a capacidade de crescimento da arrecadação estadual. Essa configuração remonta, em grande medida, às condições estabelecidas no refinanciamento da dívida com a União a partir de 1998.
Desde então, a trajetória do endividamento tem sido marcada por elevado comprometimento da receita, mantendo a relação dívida/receita em níveis próximos a 200%, mesmo diante de episódios pontuais de geração de superávits primários. Esse aparente contraste entre a persistência do elevado endividamento e a melhora recente dos resultados fiscais coloca em evidência a necessidade de uma análise mais aprofundada sobre a natureza e os limites desse ajuste.
A literatura recente, em especial TONETTO (2025), tem destacado a recuperação dos resultados fiscais do Estado do Rio Grande do Sul a partir de 2020, associando-a à implementação de um conjunto de reformas estruturais, notadamente nas áreas previdenciária e administrativa, à realização de privatizações e ao aprimoramento da gestão tributária. Sob essa perspectiva, o Regime de Recuperação Fiscal (RRF) é frequentemente interpretado como um catalisador institucional dessas mudanças, ao impor restrições fiscais e condicionar a adoção de medidas de ajuste. Como resultado, observa-se a retomada de superávits primários e a melhora do resultado orçamentário, indicando uma reversão do quadro de desequilíbrio fiscal observado na década anterior.
Quando da adesão ao RRF, em dezembro de 2021, já se alertava que o passivo estadual poderia se elevar de aproximadamente R$ 82 bilhões para R$ 164 bilhões, agravando a capacidade de pagamento do Estado. Esse diagnóstico foi posteriormente confirmado, em 2023, quando a própria Secretaria da Fazenda reconheceu a impagabilidade da dívida nos moldes vigentes, evidenciando a necessidade de revisão do RRF e dos critérios de atualização do saldo devedor (ZH, 2023).
Nesse contexto, as dificuldades fiscais associadas ao regime contribuíram para a formulação do Programa de Pleno Pagamento de Dívidas dos Estados (Propag), em 2025, que substitui o modelo anterior por um mecanismo de atualização baseado no IPCA, acrescido de juros reais reduzidos e condicionados ao cumprimento de contrapartidas fiscais.
Apesar desses avanços institucionais, a literatura recente atribui a melhora dos resultados fiscais do Estado à implementação de reformas estruturais e à disciplina imposta pelo RRF. Tal interpretação, contudo, baseia-se predominantemente em indicadores de fluxo, como o resultado primário e o resultado orçamentário, em contraste com a evolução do estoque da dívida.
A análise dos resultados orçamentários ajustados, com base nos Relatórios de Transparência Fiscal da Secretaria da Fazenda, reforça essa interpretação. Embora o resultado nominal tenha apresentado melhora em parte do período recente, o resultado estrutural das contas públicas permanece deficitário em todos os exercícios entre 2020 e 2025. O déficit ajustado varia de aproximadamente R$ 7,3 bilhões em 2020 e R$ 7,2 bilhões em 2023 para cerca de R$ 4,8 bilhões em 2025, indicando uma redução parcial, porém ainda insuficiente para caracterizar um quadro de equilíbrio fiscal.
Destacam-se, particularmente, a suspensão ou postergação do serviço da dívida e a presença recorrente de receitas não recorrentes — como privatizações, transferências extraordinárias da União, operações de crédito e receitas financeiras —, que influenciam o resultado nominal, mas não alteram o desequilíbrio estrutural subjacente.
Do ponto de vista da dinâmica da dívida, entretanto, permanecem inalterados os fatores estruturais que condicionam sua trajetória no longo prazo, notadamente a relação entre encargos financeiros, crescimento da base arrecadatória e capacidade de geração de superávits primários compatíveis com a trajetória do endividamento.
Nesse sentido, o RRF atua como um mecanismo de reorganização temporal dos fluxos fiscais — por meio do alongamento de prazos e da capitalização de passivos — sem alterar os determinantes estruturais e federativos do endividamento estadual. Esse padrão indica que a melhora recente dos indicadores fiscais decorre, em larga medida, de ajustes de natureza transitória, e não de uma recomposição estrutural das contas públicas.
Esse quadro evidencia que o endividamento estadual resulta da interação entre fatores fiscais, institucionais e macroeconômicos. Entre os principais determinantes destacam-se o crescimento das despesas obrigatórias — especialmente previdenciárias e de pessoal —, a limitada capacidade de geração de poupança primária e as condições macroeconômicas adversas, notadamente associadas a juros reais elevados.
Adicionalmente, a estrutura dos contratos de refinanciamento incorporou mecanismos de indexação e encargos financeiros incompatíveis com a capacidade de expansão da arrecadação estadual. A utilização de indexadores como o IGP-DI e, posteriormente, a adoção de parâmetros como Selic e IPCA, contribuíram para a expansão do passivo, ao passo que mecanismos extraordinários de gestão de caixa evidenciaram a fragilidade da liquidez do Tesouro.
A literatura especializada converge no diagnóstico de que o endividamento estadual não pode ser explicado por um único fator. Enquanto parte dos estudos enfatiza a ausência de disciplina fiscal, outros destacam o papel das condições macroeconômicas e das regras contratuais impostas pela União. Em comum, reconhece-se que a combinação entre juros elevados, baixo crescimento econômico do Estado e rigidez institucional dos contratos de refinanciamento exerceu influência decisiva na trajetória da dívida.
A adesão ao RRF foi apresentada como alternativa para o reequilíbrio das contas públicas. No entanto, sua estrutura baseia-se fundamentalmente no alongamento dos prazos e na capitalização dos valores não pagos, o que implica aumento expressivo do valor total da dívida ao longo do tempo.
Essa configuração evidencia o caráter predominantemente postergador e cumulativo da solução adotada, sem enfrentamento efetivo dos determinantes do desequilíbrio contratual que rege a dinâmica da dívida. O endividamento estadual decorre não apenas de fatores fiscais, mas também de um desequilíbrio contratual nas condições de refinanciamento da dívida. Ademais, as premissas que sustentam o RRF — especialmente a expectativa de crescimento da receita e de controle contínuo das despesas — mostram-se pouco aderentes à trajetória histórica das finanças estaduais.
Do ponto de vista teórico, a sustentabilidade fiscal exige a compatibilidade intertemporal entre o estoque da dívida e a capacidade futura de geração de superávits primários. No caso gaúcho, a recorrente dificuldade em produzir superávits primários consistentes compromete essa condição, reforçando o risco de insustentabilidade no longo prazo. A persistência de déficits, associada a encargos financeiros elevados, tende a produzir uma dinâmica adversa, na qual o crescimento do passivo supera a expansão da base arrecadatória.
Adicionalmente, a estrutura de atualização do saldo devedor, especialmente por meio do Coeficiente de Atualização Monetária (CAM), revela distorções relevantes. Embora concebido como um mecanismo de limitação de encargos, sua forma de cálculo — baseada em variações acumuladas — neutraliza, na prática, a eficácia do limitador legal, resultando na incidência sistemática de condições mais onerosas para o ente subnacional. Com a instituição do Propag, essa sistemática é substituída por um modelo de atualização baseado diretamente no IPCA, acrescido de juros reais reduzidos, eliminando, na prática, a aplicação do CAM.
Sob a perspectiva jurídico-fiscal, a tese da OAB gaúcha sustenta que as condições contratuais do endividamento são incompatíveis com a capacidade econômica do Estado. Argumenta-se que a estrutura contratual, ao incorporar juros reais elevados e mecanismos como a Conta Resíduo, evidencia a potencial inexequibilidade das obrigações assumidas. Nesse sentido, propostas como a revisão dos parâmetros contratuais ou a conversão da dívida em instrumento de caráter perpétuo emergem como alternativas para reequilibrar a relação federativa.
Dessa forma, o endividamento gaúcho configura-se não apenas como um problema fiscal, mas como um entrave estrutural ao desenvolvimento econômico e à eficiência alocativa do setor público. A manutenção de um padrão de endividamento incompatível com a capacidade de crescimento da economia estadual limita a atuação do Estado, reduz o espaço para investimentos e compromete a implementação de políticas públicas. Esse descompasso manifesta-se no desempenho econômico do Estado, cuja taxa média de crescimento, de 1,6% ao ano, permaneceu sistematicamente inferior à média nacional de 2,3% ao ano no período de 2002 a 2024.
As soluções baseadas exclusivamente em ajuste fiscal mostram-se insuficientes, sendo necessária uma abordagem mais abrangente, capaz de articular, de forma consistente, a revisão contratual, o fortalecimento do crescimento econômico e o reequilíbrio das relações federativas. Diante desse diagnóstico, torna-se necessária a adoção de medidas adicionais, tais como:
Revisar os contratos de dívida com a União no âmbito do Programa de Pleno Pagamento de Dívidas dos Estados (Propag), com foco na consistência das novas condições financeiras (indexador, juros reais e prazo) e nos impactos sobre o fluxo de caixa e a trajetória do endividamento;
Avaliar a compatibilidade da exigência de destinação de parcela da economia de juros ao Fundo de Equalização Federativa (FEF) com a capacidade fiscal do Estado, especialmente no curto prazo;
Revisar os critérios de distribuição dos recursos do FEF entre os Estados, bem como sua estrutura de governança, transparência e previsibilidade dos repasses;
Analisar o trade-off entre a realização de investimentos diretos no Estado e a alocação de recursos no FEF, considerando seus efeitos sobre o crescimento econômico, a sustentabilidade fiscal e a eficiência na aplicação dos recursos públicos.
A partir desse enquadramento, o texto desenvolve, nas seções seguintes, a análise do endividamento estadual sob três dimensões principais. Inicialmente, examina-se sua evolução recente e seus impactos fiscais. Em seguida, analisam-se os marcos legais e a experiência do RRF, com destaque para seus limites e para a transição ao novo regime introduzido pelo Propag. Por fim, discute-se a dimensão jurídico-fiscal do problema e as alternativas para o enfrentamento do endividamento, à luz da sustentabilidade fiscal e do equilíbrio federativo.
1. O endividamento do Rio Grande do Sul
O Estado do Rio Grande do Sul possui uma das maiores dívidas fundadas do país, que totalizou R$ 112,4 bilhões em dezembro de 2024 — o equivalente a 185% da Receita Corrente Líquida (RCL). O governo federal é o principal credor do Estado. Em 2024, a dívida com a União atingiu R$ 100,2 bilhões, concentrando a maior parte da dívida consolidada do Estado.
A análise do endividamento estadual deve ser realizada à luz da condição de sustentabilidade fiscal intertemporal, segundo a qual a trajetória da dívida depende da relação entre a taxa de juros implícita, o crescimento da receita e o resultado primário. Em contextos nos quais os encargos financeiros superam sistematicamente a expansão da base arrecadatória, o endividamento tende a apresentar dinâmica explosiva, exigindo esforços crescentes de ajuste fiscal para sua estabilização.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) determina que o endividamento do ente estadual não deve ultrapassar 200% da RCL. Dessa forma, o Rio Grande do Sul encontra-se próximo do limite legal. A maior parte do endividamento estadual decorre do refinanciamento com a União, previsto na Lei nº 9.496/1997, na MP nº 2.192-70/2001 (PROES) e em alterações promovidas por leis complementares posteriores.
Além da dimensão normativa, a proximidade desse limite evidencia restrições relevantes à capacidade de atuação do Estado. O elevado comprometimento da receita com o serviço da dívida reduz a margem para expansão de investimentos públicos e limita a utilização da política fiscal como instrumento de estabilização econômica e promoção do crescimento.
Tabela 1 – Dívida da Administração Direta do Estado (R$ milhões), 2022–2024.
| Discriminação | Valor | % | Valor | % | Valor | % |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Lei 9.496/97 e PROES – LC 156 | 60.646 | 64,8 | 64.550 | 63,0 | 66.294 | 59,0 |
| Refinanciamento RRF (art.9-A, LC 159) | 21.821 | 23,3 | 28.289 | 27,6 | 33.941 | 30,2 |
| Total da Dívida com a União | 82.467 | 88,1 | 92.839 | 90,7 | 100.235 | 89,2 |
| BNDES | 513 | 0,5 | 390 | 0,4 | 264 | 0,2 |
| Banco do Brasil | 659 | 0,7 | 632 | 0,6 | 604 | 0,5 |
| Parcelamentos INSS e PASEP | 98 | 0,1 | 85 | 0,1 | 139 | 0,1 |
| Dmae | 210 | 0,2 | 183 | 0,2 | 163 | 0,1 |
| TOTAL DÍVIDA INTERNA | 83.947 | 89,7 | 94.130 | 91,9 | 101.405 | 90,2 |
| Banco Mundial-BIRD | 7.576 | 8,1 | 6.493 | 6,3 | 7.558 | 6,7 |
| Reestruturação Dívida | 3.779 | 4,0 | 3.186 | 3,1 | 3.616 | 3,2 |
| PROREDES | 2.446 | 2,6 | 2.080 | 2,0 | 2.425 | 2,2 |
| PROCONFIS II | 1.351 | 1,4 | 1.227 | 1,2 | 1.517 | 1,4 |
| Banco Interamericano-BID | 2.035 | 2,2 | 1.773 | 1,7 | 3.413 | 3,0 |
| TOTAL DÍVIDA EXTERNA | 9.611 | 10,3 | 8.266 | 8,1 | 10.971 | 9,8 |
| TOTAL GERAL DA DÍVIDA | 93.557 | 100,0 | 102.395 | 100,0 | 112.376 | 100,0 |
2. Principais marcos legais
Importa destacar que o endividamento contratual não esgota o conjunto de obrigações fiscais do Estado. Em dezembro de 2024, o estoque de precatórios vencidos e não pagos alcançou aproximadamente R$ 16,97 bilhões, montante equivalente a cerca de 27% da Receita Corrente Líquida, configurando um passivo relevante que amplia a pressão sobre as finanças públicas estaduais e agrava o desafio fiscal no médio prazo.
A seguir, apresentam-se os principais dispositivos legais e seus efeitos sobre o endividamento estadual.
Lei nº 9.496/1997 e MP nº 2.192-70/2001 (PROES)
A Lei nº 9.496/1997 e a MP nº 2.192-70/2001 (PROES) constituem o marco inicial do refinanciamento das obrigações com a União, estabelecendo encargos baseados em índice de preços (IGP-DI) acrescido de juros reais elevados, da ordem de 6% ao ano, além de vincular os entes subnacionais a programas de ajuste fiscal e à reestruturação do sistema bancário estadual.
Lei Complementar nº 148/2014
A LC nº 148/2014 promoveu a redefinição dos encargos da dívida, fixando juros de 4% ao ano, corrigidos pelo IPCA e limitados à taxa Selic. O Decreto nº 8.616/2015 regulamentou a aplicação do Coeficiente de Atualização Monetária (CAM), que passou a operar como indexador dos contratos de refinanciamento.
Lei Complementar nº 156/2016
A LC nº 156/2016 introduziu mudanças relevantes na estrutura contratual, ao desvincular as parcelas da Receita Líquida Real (RLR), consolidar os saldos devedores em uma única conta e prorrogar o prazo de amortização dos saldos devedores até o ano de 2048.
Lei Complementar nº 159/2017
A LC nº 159/2017 instituiu o Regime de Recuperação Fiscal (RRF), estabelecendo um mecanismo de redução progressiva das prestações da dívida, com pagamento nulo no primeiro ano e aumento anual mínimo de 11,11 pontos percentuais ao ano até atingir a integralidade. Ademais, a norma possibilitou a inclusão de contratos com organismos multilaterais no âmbito do regime.
Lei Complementar nº 206/2024
A LC nº 206/2024 estabeleceu medidas excepcionais para entes federativos afetados por estado de calamidade pública decorrente de eventos climáticos extremos, reconhecido pelo Congresso Nacional, com impacto direto sobre a dinâmica do endividamento estadual. Entre seus principais dispositivos, destaca-se a autorização para suspensão do serviço da dívida com a União por até 36 meses, com incidência de juros nulos no período e atualização monetária exclusivamente pelo IPCA.
A concessão desses benefícios foi condicionada à celebração de termo aditivo aos contratos, à suspensão de ações judiciais relacionadas à dívida e à apresentação de plano de investimentos ao Ministério da Fazenda. Ademais, os valores não pagos deverão ser destinados a ações de enfrentamento e reconstrução, por meio de fundo público específico, sob supervisão dos órgãos de controle, sendo permitido que tais despesas não sejam computadas nas metas fiscais do RRF.
No caso do Estado, a aplicação dessas medidas, a partir de junho de 2024, resultou na suspensão das parcelas do serviço da dívida por 36 meses, gerando alívio estimado de aproximadamente R$ 11 bilhões em desembolsos, além de cerca de R$ 12 bilhões adicionais decorrentes da não incidência de juros no período. Ao final do triênio, será retomada a sistemática original de atualização pelo Coeficiente de Atualização Monetária (CAM), com incidência de juros de 4% ao ano, nos termos da Lei Complementar nº 148/2014.
Adicionalmente, a lei promoveu alterações na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) e na Lei Complementar nº 159/2017, afastando restrições à contratação de operações de crédito e à aplicação de recursos em despesas correntes vinculadas à situação de calamidade pública. A parcela remanescente da economia deverá ser destinada ao Fundo de Equalização Federativa (FEF), com o objetivo de financiar ações voltadas à melhoria estrutural da produtividade, ao enfrentamento das mudanças climáticas, ao desenvolvimento da infraestrutura, ao fortalecimento da segurança pública e à qualificação educacional, com ênfase na formação profissional da população.
Embora tais medidas proporcionem alívio fiscal de curto prazo, não alteram a trajetória estrutural do endividamento nem enfrentam suas causas. Com a retomada dos encargos, as pressões sobre o fluxo fiscal tendem a reaparecer, reforçando o risco de insustentabilidade no médio prazo. Esse contexto evidencia a elevada rigidez orçamentária do Estado, na medida em que o serviço da dívida, somado às despesas obrigatórias, reduz a discricionariedade fiscal, limita a capacidade de resposta a choques econômicos e compromete a implementação de políticas anticíclicas e o crescimento de longo prazo.
Lei Complementar nº 212/2025, de 13 de janeiro de 2025 (PROPAG)
A Lei Complementar nº 212/2025 cria um novo modelo de renegociação das dívidas dos Estados com a União, combinando redução do custo financeiro, alongamento do prazo de pagamento e exigência de contrapartidas fiscais. Após a adesão, os débitos são consolidados, podendo haver abatimento por meio de ativos ou pagamentos extraordinários, e o saldo remanescente é refinanciado em até 30 anos.
A principal mudança é a substituição do antigo modelo de encargos por um regime baseado no IPCA com juros reais menores, condicionados ao cumprimento de exigências. Em troca do alívio financeiro, os Estados devem realizar aportes ao Fundo de Equalização Federativa (FEF) e direcionar parte dos recursos para investimentos em áreas prioritárias, além de observar limites para o crescimento das despesas.
Assim, o Propag não apenas reduz o custo da dívida, mas também vincula esse benefício à disciplina fiscal e à realização de investimentos estruturais, com perda das vantagens em caso de descumprimento das regras.
3. Negociações recentes com a União: as contradições do discurso
Apesar do arcabouço legal apresentado, a trajetória recente da dívida evidencia limites importantes dessas soluções institucionais. A experiência do RRF revela a contradição entre sua apresentação como solução e o posterior reconhecimento de sua insuficiência.
Em agosto de 2017, o Estado obteve liminar no Supremo Tribunal Federal (STF) que suspendeu o pagamento das parcelas da dívida com a União. Os valores não quitados passaram a constituir uma pendência judicial, acumulada sem incidência de encargos até 2022, totalizando R$ 14,84 bilhões.
Com a formalização do Contrato nº 262/2022/CAF, com base na Lei Complementar nº 178/2021, o Estado renunciou à ação judicial e refinanciou esse passivo, atualizado para R$ 16,358 bilhões, a ser quitado em 360 parcelas mensais. No mesmo contexto, a adesão ao RRF foi homologada pela Secretaria do Tesouro Nacional em janeiro de 2022, a partir da qual se implementou um novo plano de pagamento da dívida com a União, por meio dos contratos nº 261/2022/CAF e nº 330/2022/CAFIN.
O regime estabeleceu uma trajetória de pagamento gradual, com suspensão integral no primeiro ano e retomada progressiva das parcelas, em incrementos anuais de 11,11 pontos percentuais, até sua integralização a partir de 2031. À época, o RRF foi apresentado como instrumento capaz de restabelecer o equilíbrio fiscal do Estado.
Entretanto, já em junho de 2023, menos de um ano após a formalização da renegociação do passivo contratual no âmbito do RRF, o governo estadual reconheceu a inviabilidade de cumprimento do fluxo de pagamentos nos prazos previstos. As projeções indicavam que, mantidas as condições de indexação e o nível das taxas de juros, a trajetória da dívida se tornaria insustentável a partir de 2028 [@zh2023].
Ainda em 2023, o próprio governo estadual reiterou que a adesão ao RRF decorreu da ausência de alternativas viáveis, uma vez que a não assinatura implicaria a retomada imediata dos pagamentos integrais da dívida, o que seria financeiramente inviável. Essa justificativa, contudo, evidencia uma contradição relevante: o regime foi apresentado, à época de sua implementação, como instrumento de reequilíbrio fiscal, mas posteriormente caracterizado pelo próprio governo como uma solução de caráter essencialmente transitório. Nesse sentido, o arranjo configurou-se como uma medida de curto prazo, sem enfrentar os determinantes estruturais do endividamento.
Essa limitação tornou-se ainda mais evidente em 2024, quando a Secretaria da Fazenda reconheceu publicamente a impagabilidade da dívida estadual nos moldes vigentes, reforçando a necessidade de revisão do RRF e dos critérios de atualização do saldo devedor [@sul21_2024].
Em resposta a esse quadro, o governo do Rio Grande do Sul encaminhou à União, em 30 de dezembro de 2025, o pedido de adesão ao Programa de Pleno Pagamento de Dívidas dos Estados (Propag), dentro do prazo estabelecido para ingresso no programa. Apesar do pedido de adesão, os efeitos financeiros do novo regime não são imediatos, uma vez que o Estado permanece, no curto prazo, sob os efeitos da suspensão do pagamento da dívida e das regras do RRF, configurando um período de transição com aplicação limitada desse arranjo.
4. Extinção do Coeficiente de Atualização Monetária (CAM) a partir do Propag
A principal demanda do governo gaúcho, até a instituição da Lei Complementar nº 212/2025, no contexto do endividamento com a União, concentrava-se na revisão dos critérios de atualização do saldo devedor, historicamente calculado com base no Coeficiente de Atualização Monetária (CAM). Instituído pelo Decreto nº 8.616/2015, esse coeficiente corresponde ao menor valor entre a variação acumulada da taxa Selic desde 1º de janeiro de 2013 e a soma da variação do IPCA com juros nominais de 4% ao ano, conforme estabelecido na Lei Complementar nº 148/2014.
Embora o desenho legal buscasse limitar os encargos ao menor dos dois indicadores, a metodologia adotada — baseada na comparação de séries acumuladas — acabou por inviabilizar, na prática, a aplicação do limitador. Mesmo em períodos em que a Selic mensal supera o IPCA acrescido de 4% ao ano, ela continua sendo aplicada como indexador, por apresentar variação acumulada inferior no horizonte considerado. Com isso, o que deveria funcionar como um teto de proteção transforma-se, na prática, em um indexador efetivo frequentemente mais oneroso, desvirtuando a finalidade da norma.
Esse problema torna-se ainda mais relevante em um cenário de inflação mais baixa e juros elevados, no qual a tendência é de aplicação sistemática da Selic, ampliando o custo do endividamento para os entes subnacionais.
Com a instituição do Propag, entretanto, essa lógica é substancialmente alterada. O novo regime substitui o CAM por um modelo de atualização baseado diretamente na variação do IPCA, acrescida de juros reais significativamente menores, definidos conforme o cumprimento de contrapartidas fiscais e de investimento.
Dessa forma, a principal mudança introduzida pelo Propag não consiste em corrigir a metodologia do CAM, mas sim em eliminar sua aplicação, substituindo um mecanismo considerado distorcido e pró-cíclico por um regime mais previsível, baseado na inflação e com menor custo real. Em termos econômicos, trata-se de uma transição de um modelo indexado a juros nominais elevados para outro ancorado em juros reais reduzidos, ainda que condicionado a exigências fiscais e institucionais.
5. Análise Jurídico-Fiscal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB)
As condições contratuais do endividamento estadual com a União vêm sendo objeto de questionamento no Supremo Tribunal Federal (STF). Em 2012, a seção gaúcha da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB-RS) ajuizou ação civil pública contestando, entre outros aspectos, o índice de atualização do saldo devedor e a incidência de juros compostos.
O processo de refinanciamento das obrigações financeiras com a União, iniciado em 1998, estabeleceu condições contratuais que revelam incompatibilidade entre os encargos financeiros e a capacidade de crescimento da economia estadual. À época, os contratos foram indexados ao IGP-DI acrescido de juros reais de 6% ao ano, em um contexto no qual o crescimento médio da economia situava-se em torno de 2% ao ano. Embora tenha sido fixado um limite de comprometimento de 13% da Receita Corrente Líquida (RCL) para o pagamento da dívida, o excedente não quitado passou a ser acumulado na denominada Conta Resíduo, configurando, ao longo do tempo, evidência concreta da inexequibilidade das condições pactuadas.
Essa estrutura foi mantida, com ajustes, no processo de renegociação ocorrido em 2022, quando a indexação passou a ser definida como IPCA acrescido de 4% ao ano. Ainda assim, a dinâmica de crescimento do passivo foi preservada, resultando na continuidade da acumulação de resíduos e no agravamento do endividamento estadual.
Do ponto de vista jurídico-financeiro, argumenta-se que a combinação entre taxas de juros reais elevadas e baixo crescimento da arrecadação compromete a viabilidade dos contratos, tornando-os economicamente incompatíveis com a capacidade de pagamento do ente subnacional. A Conta Resíduo assume papel central como evidência material dessa incompatibilidade. A partir dessa constatação, são propostas medidas como a declaração de nulidade parcial das cláusulas consideradas abusivas, o recálculo do saldo devedor com base em parâmetros mais aderentes à realidade econômica, a eliminação da Conta Resíduo e a revisão dos valores já pagos à luz de uma nova base de cálculo.
Adicionalmente, destaca-se que os encargos financeiros da dívida são fortemente influenciados por decisões de política econômica adotadas no âmbito federal, sobre as quais os estados não possuem ingerência direta. A definição das taxas de juros e dos critérios de correção monetária pela União implica a transferência de custos decorrentes da política monetária para os entes subnacionais, evidenciando um grau elevado de centralização e seus impactos assimétricos sobre as finanças estaduais.
Sob essa perspectiva, ganha relevância a proposta de transformação da dívida em instrumento de caráter perpétuo, reconhecendo-se, na prática, a impossibilidade de sua quitação integral nos moldes atuais. Tal proposta prevê a manutenção do pagamento de encargos financeiros, com a eliminação das amortizações, conferindo maior previsibilidade ao fluxo fiscal e aproximando-se de experiências internacionais associadas a títulos perpétuos.
A análise também evidencia distorções no pacto federativo, especialmente no que se refere à transferência líquida de recursos entre seus entes. Estados com maior capacidade econômica, como São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, tendem a apresentar contribuições líquidas ao sistema, sem que haja, necessariamente, retorno proporcional em termos de investimento ou desenvolvimento regional, o que reforça a percepção de desequilíbrio estrutural.
Por fim, observa-se que a dinâmica da dívida pública federal, caracterizada pela rolagem contínua e ausência de amortização efetiva do principal, projeta-se sobre as dívidas estaduais. A elevação da taxa Selic impacta diretamente os encargos subnacionais, ao passo que arranjos contratuais como o RRF acabam por reconhecer, implicitamente, a dificuldade de sustentabilidade dessas obrigações no longo prazo.
Nesse sentido, a questão do endividamento público do Estado transcende o plano estritamente financeiro ou jurídico, configurando-se como um entrave estrutural ao desenvolvimento econômico regional. A manutenção de um regime de endividamento incompatível com a capacidade de crescimento da economia compromete a efetividade das políticas públicas, reduz o espaço para investimentos estratégicos e restringe a expansão econômica no longo prazo.
Referências
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RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda. Relatório de Transparência Fiscal – 2025. Porto Alegre, 2026. Disponível em: https://tesouro.fazenda.rs.gov.br/lista/442/relatorio_de_transparencia_fiscal. Acesso em: 25 abr. 2026.
ZH. Saiba como surgiu e se formou a dívida do Estado do RS. 27 jul. 2016. Disponível em: https://gauchazh.clicrbs.com.br/politica/noticia/2016/07/saiba-como-surgiu-e-se-formou-a-divida-do-estado-do-rs-cj80qaofx00zj01mjnzr64uxo.html. Acesso em: 14 jun. 2025.
ZH. Regime de recuperação fiscal: saiba quais serão os primeiros reflexos no governo do RS se pedido de adesão for aceito. 27 dez. 2021. Disponível em: https://gauchazh.clicrbs.com.br/politica/noticia/2021/12/regime-de-recuperacao-fiscal-saiba-quais-serao-os-primeiros-reflexos-no-governo-do-rs-se-pedido-de-adesao-for-aceito-ckxpbgu3r00do01882kfz2z9i.html. Acesso em: 14 jun. 2025.
ZH. Governo do RS prevê que dívida com a União se tornará insustentável em cinco anos e busca nova renegociação. 16 jun. 2023. Disponível em: https://gauchazh.clicrbs.com.br/politica/noticia/2023/06/governo-do-rs-preve-que-divida-com-a-uniao-se-tornara-insustentavel-em-cinco-anos-e-busca-nova-renegociacao-clixp8paw00fr01513v6bb11r.html. Acesso em: 14 jun. 2025.
SUL21. Fazenda admite que dívida do RS com a União é impagável e necessidade de rever RRF. 26 fev. 2024. Disponível em: https://sul21.com.br/noticias/economia/2024/02/fazenda-admite-que-divida-do-rs-com-a-uniao-e-impagavel-e-necessidade-de-rever-rrf/. Acesso em: 14 jun. 2025.
ZH. Perdão, adiamento ou dinheiro novo: entenda a suspensão da dívida do RS por três anos. 14 maio 2024. Disponível em: https://gauchazh.clicrbs.com.br/politica/noticia/2024/05/perdao-adiamento-ou-dinheiro-novo-entenda-a-suspensao-da-divida-do-rs-por-tres-anos-clw6zv5jo005g014ebuafj5be.html. Acesso em: 14 jun. 2025.
