É curioso observar que, em 1994, na juventude, redigi meu primeiro artigo para o jornal Zero Hora, abordando a “Crise das Finanças Estaduais”. Essa experiência marcou o início da minha trajetória na análise e debate dos desafios fiscais enfrentados pelo RS. Ao longo das décadas, torna-se evidente que as questões relacionadas às finanças estaduais persistem em uma trajetória de constantes desequilíbrios, proporcionando um sentimento de um “déjà vu” que perdura.
Desde a assinatura do Acordo da Dívida em 1998, o Rio Grande do Sul tem sido monitorado de perto pelo Programa de Ajuste Fiscal (PAF). No intervalo de 2002 a 2022, o indicador central desse programa, a relação entre a dívida líquida e a receita líquida (DCL/RCL), apresentou uma tendência de queda, oscilando em torno da meta elevada de 200%. Essa persistência aponta para uma trajetória de ajuste notavelmente lenta ao longo das últimas duas décadas.
As administrações estaduais, nesse período, empenharam-se na realização das metas estabelecidas no programa, resultando em sucessivos superávits primários entre 2005 e 2013. No entanto, esses ganhos foram anulados a partir de 2014, com o aumento dos gastos na área de segurança pública e o crescimento contínuo das despesas com aposentadorias. A retomada dos resultados positivos ocorreu apenas em 2018, atingindo um pico em 2020-21, mas apresentando uma tendência de declínio nos anos subsequentes.
Com o aumento dos gastos públicos, o então Governador, José Ivo Sartori, aprovou, em 2016, a majoração das alíquotas do ICMS: a alíquota modal passou de 17% para 18% e de 25% para 30% sobre os chamados produtos e serviços seletivos (gasolina, álcool, telecomunicações e energia elétrica). Tais alíquotas vigoraram até dezembro de 2020, com a alíquota básica reduzida de ICMS de 18% para 17,5% em 2021 e de 17,5% para 17%, a partir de 2022. As alíquotas de 30% para energia elétrica, combustíveis e serviços de comunicação foram mantidas apenas em 2021 e retornaram para 25% em 2022.
Do ponto de vista da condução da política fiscal, é preciso afirmar que diversas políticas financeiras equivocadas foram utilizadas para financiar os déficits orçamentários (uso contínuo de recursos vinculados do Caixa Único e de depósitos judiciais), aliadas a reajustes de pessoal de cunho expansionista (Lei Britto e segurança pública) e às antigas regras previdenciárias benevolentes. Isso contribuiu para levar a liquidez financeira do Tesouro Estadual ao fundo do poço. Essa situação ficou evidente durante 57 meses (03/2016 a 11/2020) de parcelamentos salariais e pelas enormes dificuldades em honrar as despesas básicas da atividade pública e as parcelas da dívida.
Havia muita desconfiança na Secretaria Estadual da Fazenda sobre a real capacidade do Estado de gerar resultados positivos elevados e persistentes por vários anos, sem a imposição de teto aos gastos públicos e a implantação da reforma previdenciária. Na prática, o eixo da política fiscal consistiu em espremer os gastos obrigatórios e os investimentos até o limite possível, ou esperar que o crescimento da economia gaúcha se elevasse a taxas chinesas (Braatz, Martinez e Petry, 2017).
Ao final de 2019, foi implementada a Reforma Previdenciária Estadual (LC n.º 15.429, de 22/12/19), adequando as regras previdenciárias dos servidores e empregados civis ao disposto na Emenda Constitucional n.º 103/2019. A Emenda Estadual n.º 78, de 02/02/20, produziu uma série de alterações nas carreiras dos servidores públicos, suprimindo regras de vantagens temporais, adicionais e incorporações de funções gratificadas, dentre outras iniciativas.
Ou seja, uma reforma previdenciária e administrativa radical foi implementada, eliminando benefícios como anuênios, triênios, quinquênios e adicionais de 15% e 25%. Os gastos com pessoal foram congelados por um período significativo de 8 anos (2015-2022), e os investimentos do Poder Executivo mantiveram-se persistentemente abaixo da média nacional.
Também houve alterações do Plano de Carreira do Magistério Estadual (Lei n.º 15.451, de 17/02/20) que ajudaram a reduzir as progressões dos níveis de habilitação da carreira, que multiplicavam em 4,5 vezes o piso básico. Foi ainda promulgada a Lei do Teto de Gastos, em 08/12/21, visando conter o crescimento real das despesas primárias. Por fim, em dezembro de 2022, a matriz de CC’s foi alterada e as FG’s antigas foram congeladas para os detentores de funções já incorporadas. Lembrando que houve a liquidação de fundações (Cientec, FEE, Fepagro, Metroplan, etc.), autarquia (SPH) e empresa (Corag) mantidas pelo estado durante o governo Sartori.
Além disso, as principais empresas estatais, como as empresas do grupo CEEE (2021-22) e Corsan (2023), foram privatizadas. É interessante que o Banrisul não tenha sido vendido, uma decisão atribuída à perspectiva de prejuízos políticos para o governador em sua busca pela reeleição.
Em dezembro de 2022, houve adesão ao Regime de Recuperação Fiscal (RRF) sob o argumento que seria a redenção das finanças estaduais, quando já se conheciam os efeitos negativos da redução de alíquotas sobre gasolina e energia elétrica. Em agosto de 2023, o governo estadual tornou público que a situação fiscal estava prestes a se tornar insustentável, demandando a revisão urgente no referido regime. A narrativa anterior sugeria que o regime resolveria de maneira definitiva os desafios de equilíbrio orçamentário do estado. Em um ato de autoavaliação, o governador reconheceu a necessidade iminente de reformulá-lo.
Paralelamente, alguns analistas buscaram justificativas adicionais, como os impactos da estiagem prolongada e a redução das alíquotas sobre combustíveis, energia, transporte e telecomunicações (Leis Complementares 192/22 e 194/22), ocorridas em meados de 2022. A queda prevista na arrecadação era de R$ 5,0 bilhões para o caso gaúcho, e os estados conseguiram obter uma compensação da União. Essa estimativa era de conhecimento da Receita Estadual e, mesmo assim, optou-se pela adesão ao RRF. Meses depois, a narrativa desmoronou, e a realidade se tornou mais clara.
O gesto de mea culpa do atual governador indica o reconhecimento da necessidade de assumir responsabilidade pelos problemas fiscais existentes. No entanto, a busca por desculpas adicionais destaca uma tendência em encontrar explicações externas, em vez de enfrentar questões estruturais mais profundas, como o impactante Acordo da Dívida, que representa o maior desafio fiscal do RS.
A constante necessidade de renegociar a dívida com a União destaca a intrincada interação de vários fatores que influenciam as finanças estaduais, incluindo elementos econômicos, mudanças políticas e os impactos das condições climáticas. A persistência desses desafios ao longo do tempo sublinha a importância de adotar uma abordagem mais equilibrada em comparação ao tradicional fiscalismo. Este último promoveu uma política fiscal rigorosa em relação aos gastos obrigatórios, excluindo apenas os Poderes Legislativo e Judiciário, além dos benefícios tributários.
A tese convencional sobre a crise financeira do Estado destaca o desequilíbrio estrutural persistente entre receitas e despesas desde a década de 70. Tal desequilíbrio resultou em déficits recorrentes que afetaram as contas públicas, comprometendo a qualidade dos serviços e limitando o desenvolvimento econômico. O Estado recorreu ao endividamento, ao Caixa Único e às privatizações para manter seu funcionamento regular, mas isso resultou em menores investimentos e em desenvolvimento econômico abaixo de alguns estados relevantes.
Os déficits crônicos foram atribuídos a gastos elevados com pessoal, ao comprometimento com o pagamento de dívidas, à baixa correlação entre arrecadação e crescimento econômico e às desonerações fiscais. À medida que as fontes de financiamento primárias foram se esgotando, as soluções encontradas exigiram políticas fiscais rigorosas para buscar o almejado equilíbrio orçamentário no médio e longo prazo. A estratégia fiscal foi caracterizada por repetidos aumentos nas alíquotas de ICMS e com uma abordagem de “terra arrasada” no que diz respeito ao controle do gasto público.
Em resumo, várias reformas foram implementadas de maneira incisiva, porém, não alcançaram todos os resultados esperados. Desde 1998, mesmo após anos de ajustamento fiscal, a relação resultado primário/PIB nunca ultrapassou 1% do PIB estadual, exceto em 2007. A situação fiscal continua complicada, conforme reconhecido pelo próprio governador. Ressalta-se que, devido ao RRF, o estado não está pagando 100% do serviço da dívida, sendo realizado de forma escalonada até 2031. Os defensores do ajuste fiscal a qualquer custo concordarão que há algo de errado em suas convicções.
Para fundamentar minha abordagem, é suficiente observar a trajetória fiscal delineada nos gráficos abaixo, os quais foram amplamente divulgados ao longo de vários anos, presentes em artigos de revistas especializadas e em documentos de sucessivas administrações estaduais. Esses gráficos oferecem uma visão consolidada das tendências fiscais, proporcionando uma base sólida para análise e compreensão das questões prementes relacionadas às finanças públicas.
Cabe lembrar que a defesa enfática de resultados primários como uma meta intrínseca foi introduzida pela Lei de Responsabilidade Fiscal, tornando-se o principal indicador de efetividade da política fiscal dos governos. Contudo, tal indicador é criticado por focar em metas de austeridade que levam à redução de investimentos em áreas essenciais, como saúde, educação e segurança. Embora a mensuração do resultado primário seja teoricamente consistente com a necessidade de sustentabilidade da dívida pública, as reformas focadas em gastos obrigatórios não abordam questões relacionadas aos juros pagos e, no limite, resultam em austeridade prejudicial aos serviços públicos.
Para encerrar, apresento uma memória de códigos em R que não apenas introduzem inovação, mas também abrem novas perspectivas para aprimorar as análises sobre a situação fiscal do RS. Esta ferramenta não apenas simboliza um avanço técnico, mas também destaca nosso comprometimento com a excelência na abordagem do tema apresentado.
library(tidyverse)
library(readxl)
library(gridExtra)
# Read data
Graf <- read_excel("/Users/robertocalazans/RS -- PRIMxORC.xlsx")
# Create a data frame with a sequence of years
date <- seq(1970, 2022, by=1)
Graf_RS <-data.frame(date,Graf)
# Set a theme for all plots
my_theme <- theme_minimal() +
theme(
axis.text.x = element_text(angle = 45, hjust = 1),
plot.title = element_text(hjust = 0.5),
plot.subtitle = element_text(hjust = 0.5),
legend.position = "top"
)
# Primário e Orçamentário em R$
plot1<-ggplot(Graf_RS, aes(x = date)) +
geom_line(aes(y =`RESULTADO.PRIMÁRIO`, colour = "Primário"), linewidth = 2) +
geom_line(aes(y = `RESULTADO.ORÇAMENTÁRIO`, colour = "Orçamentário"), linewidth = 2) +
scale_x_continuous(breaks = seq(from = 1970, to = 2022, by = 3)) +
geom_hline(yintercept = 0, colour = 'black', linetype = 'dashed') +
xlab("") +
ylab("R$ milhões") +
labs(
title = "Resultados Primário e Orçamentário do Rio Grande do Sul - 1970-2022",
subtitle = "Valores a preços médios de 2021 (IGP-DI)",
caption = "FONTE: Balanços Gerais do Estado"
) +
my_theme
plot1
#Primário e Orçamentário como proporção do PIB do RS
plot2<- ggplot(Graf_RS, aes(x = date)) +
geom_line(aes(y = `RESULTADO.PRIMÁRIO.PIB`, colour = "Primário/PIB"), linewidth = 2) +
geom_line(aes(y = `RESULTADO.ORÇAMENTÁRIO.PIB`, colour = "Orçamentário/PIB"), linewidth = 2) +
scale_x_continuous(breaks = seq(from = 1970, to = 2022, by = 3)) +
geom_hline(yintercept = 0, colour = 'black', linetype = 'dashed') +
xlab("") +
ylab("%") +
scale_y_continuous(labels = scales::percent_format(scale = 1)) +
labs(
title = "Resultados Primário e Orçamentário como proporção do PIB do RS",
caption = "FONTE: Balanços Gerais do Estado"
) +
my_theme
plot2
# Pessoal, Investimento e Serviço da dívida como proporção da RCL
plot3<- ggplot(Graf_RS, aes(x = date)) +
geom_line(aes(y = `PESSOAL.RCL`, colour = "Pessoal/RCL"), linewidth = 2) +
geom_line(aes(y = `INVESTIMENTO.RCL`, colour = "Investimento/RCL"), linewidth = 2) +
geom_line(aes(y = `DÍVIDA.RCL`, colour = "Serviço da dívida/RCL"), linewidth= 2) +
scale_x_continuous(breaks = seq(from = 1970, to = 2022, by = 3)) +
geom_hline(yintercept = 0, colour = 'black', linetype = 'dashed') +
xlab("") +
ylab("%") +
scale_y_continuous(labels = scales::percent_format(scale = 1)) +
labs(
title = "Pessoal, Investimento e serviço da dívida como proporção da RCL",
caption = "FONTE: Balanços Gerais do Estado"
) +
my_theme
plot3
