A compreensão da origem e evolução histórica da dívida do Estado do Rio Grande do Sul, assim como seus determinantes, foi amplamente abordada em textos premiados pelo Tesouro Nacional. Destacam-se obras como Calazans e Santos (2001), Calazans, Brunet e Marques Júnior (2000), e Santos e Santos (2005), as quais oferecem uma análise profunda sobre o tema. Além disso, contribuições significativas foram encontradas nos trabalhos de Moura Neto (1994), Marques Júnior (2005 e 2011), Marquetti e Nova (2009), Santos (2014), Caldas et al. (2015), e Ferrari Filho e Piccolotto (2018). Os capítulos 5 e 6 do livro de Calazans e Santos (2021) trazem uma análise mais contemporânea e abrangente sobre o tema.
Moura Neto (1994) oferece uma análise abrangente da evolução do endividamento estadual ao longo da década de 80, destacando o aumento significativo a partir de 1981 e 1982. O impacto da política monetária contracionista do governo central, é enfatizado como um dos principais impulsionadores desse crescimento do passivo estadual. Além disso, destaca-se que a flexibilização dos limites de endividamento dos governos subnacionais, possibilitada por resoluções do Senado Federal, também desempenhou um papel significativo nesse processo de expansão.
O trabalho de Calazans e Santos (2001) apresenta uma abordagem distinta ao realizar a periodização da evolução da dívida estadual por governo, ampliando a análise desde 1970 até o Acordo de Renegociação de 1998. Um trabalho originado da Divisão da Dívida Pública Estadual, da Secretaria da Fazenda do Estado, forneceu a fonte primária dos valores nominais sobre a evolução do endividamento. O texto foi estruturado a partir dos novos conceitos de Resultado Primário e Receita Líquida Real à luz dos entendimentos entre o Tesouros Estadual e Nacional.
Os autores destacaram que, a partir de 1991, o estado não emitiu nova dívida mobiliária, limitando-se à substituição de títulos vencidos, o que afetou negativamente a situação patrimonial do Banrisul e da Caixa Econômica Estadual. Com a implementação do Plano Real em 1994, a política monetária agravou o problema do endividamento subnacional, reduzindo significativamente os recursos disponíveis para financiar títulos estaduais e dificultando a rolagem desses papéis. A Resolução n.º 11/94 do Senado Federal possibilitou a rolagem integral da dívida mobiliária, interpretando amplamente o termo “principal devidamente atualizado”, o que contribuiu para o crescimento significativo da dívida desde o Plano Real.
A combinação da rolagem integral da dívida mobiliária e o aumento da taxa over explicam a sua rápida expansão e a necessidade de uma renegociação abrangente, como a estabelecida pela Medida Provisória n.º 1.560 de 1996, que criou o Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal dos Estados. Este último foi a base para os acordos de refinanciamento dos entes subnacionais em 1998. Também foi demonstrado neste trabalho que, até 1994, a relação entre a dívida e a Receita Corrente Líquida (RCL) era de 1:1, mas ao final de 1998, essa proporção aumentou para 2:1, como resultado da política de elevação da taxa Selic.
O artigo destaca que a expansão do endividamento estadual é explicada por três fatores interligados, porém, não fornece uma ponderação precisa entre esses elementos. Esses fatores abrangem resultados primários e orçamentários persistentemente negativos, a flexibilização dos controles de endividamento dos governos subnacionais e a política monetária de juros elevados observados nas décadas de 80 e 90.
Em uma nova análise, ao destacar a acumulação dos déficits crônicos entre os anos de 1970 e 1998, Santos (2014, p.51) expõe sua preocupação com a ausência de responsabilidade fiscal por parte dos gestores públicos. Ele ressalta a ligação direta entre essa falta de responsabilidade de governos expansionistas do gasto público e a geração do endividamento no contexto específico do estado gaúcho.
Durante esse extenso período, a dívida estadual registrou um notável aumento, multiplicando-se por 27,4 vezes, passando de 100 para 2.736,2 em termos reais. Essa escalada equivale a uma taxa anual de 12,5%. A ênfase dada à falta de disciplina fiscal como fator preponderante destaca uma perspectiva divergente daquela apresentada por Calazans e Santos (2001) e Santos, G.C (1999). A base teórica subjacente a essa convicção reside na analogia entre os fluxos de receita e despesa no orçamento público e a dinâmica de uma economia familiar, especialmente quando há restrições à elevação de impostos. Nessa abordagem, a redução de gastos é frequentemente considerada a solução mais racional.
Todavia, ao reexaminar os fatores determinantes da expansão do endividamento, é crucial reconhecer a complexa interconexão entre diversas variáveis. Isso inclui as decisões de política monetária, a estrutura financeira dos refinanciamentos, bem como a flexibilização dos limites de endividamento. Esses elementos desempenham papéis igualmente significativos, senão superiores, em relação à falta de parcimônia por parte dos governos. Tais elementos podem exercer uma influência significativa na capacidade dos entes subnacionais de gerir suas finanças de maneira sustentável e eficiente. Uma compreensão abrangente desses fatores é essencial para a formulação de estratégias fiscais mais equilibradas e eficazes.
O gráfico abaixo ilustra as trajetórias comparadas da dívida da Administração Direta e do resultado primário desde 1970. Durante o período de 1990 a 1993, a dívida registrou um aumento significativo, elevando-se de 15,5% para 28,3% do PIB. Com a implementação do Plano Real em 1994, esse índice declinou para 14,1%, resultado do refinanciamento estabelecido pela Lei nº 8.727/93, o que modificou sua tendência explosiva. No entanto, voltou a crescer até 1998, devido à política monetária do Banco Central e à subsequente crise de rolagem das dívidas subnacionais. Entre os anos de 1999 e 2002, marcados por essas desvalorizações, houve um aumento constante na proporção da dívida em relação ao PIB. Em 1999, essa proporção foi de 20,9%, subindo para 21,2% em 2000, 21,5% em 2001 e alcançando 24,89% em 2002. Durante os seis anos seguintes, a dívida manteve-se em um patamar estável de 21% do PIB entre 2003 e 2008. Após um período de 14 anos, houve uma média de declínio para 16,0% em 2022.