A análise da política fiscal de um ente federado deve avaliar o realismo dos resultados obtidos, as consequências das medidas tomadas e as contradições entre o plano de governo e a sua efetiva execução durante a gestão administrativa.

Devem ser minimizadas as narrativas, a retórica e a natural estratégia de marketing político associado à mídia paga. Por exemplo, no Relatório de Transparência Fiscal (2021) tal mensagem é explicitada com termos relativos a uma “enorme transformação”, “recuperação da capacidade de investimento” e o “saneamento das contas públicas”, fruto em grande medida da ação da gestão fiscal, que regularizou o fluxo de caixa e tomou as medidas necessárias para pôr fim aos históricos desequilíbrios orçamentários. 

1.  O realismo: os resultados fiscais, as reformas estruturantes e as privatizações

De fato, as contas públicas do Estado do Rio Grande do Sul apresentaram significativos resultados orçamentário e primário em 2021 e, possivelmente em 2022, após vários anos de forte contenção fiscal. Foi registrado o melhor desempenho do resultado orçamentário em 2021,  no montante de R$ 2,5 bilhões (critério empenho),  e o superávit primário atingiu R$ 4,6 bilhões (critério pago).

Para um Estado deficitário, tais resultados representam o coroamento de um esforço fiscal que, no entanto, deve ser avaliado dentro de uma perspectiva macroeconômica, buscando encontrar os fatores relevantes que propiciaram os números alcançados pelo RS, inclusive pelos demais governos subnacionais.

Tal desempenho fiscal é atribuído à queda real das despesas primárias e às receitas extraordinárias advindas de alienação de participações societárias do Grupo CEEE (CEED-D, CEEE-T e CEEE-G) e da Sulgás. Soma-se a isso a elevação das receitas de ICMS devido à aceleração inflacionária e, em menor grau,  as reformas estruturantes nas áreas previdenciária e administrativa cujos efeitos são de médio prazo.

Como se sabe, o resultado orçamentário é obtido pela diferença entre as receitas e despesas totais empenhadas. Em 2021, foram revertidos três anos de sucessivos déficits orçamentários. Ainda que não tenha ocorrido o pagamento de parcelas da dívida refinanciada, suspensa por liminares obtidas junto ao STF, o Balanço Orçamentário registrou o empenho do serviço da dívida por competência. Essa despesa alcançou R$ 4,4 bilhões em 2021, contra o valor pago de R$ 960,2 milhões. Lembrando que o serviço da dívida é empenhado pelo seu valor de competência, independentemente do efetivo pagamento. Portanto, R$ 3,4 bilhões de despesas com dívida pública não constaram no fluxo de caixa do Tesouro em 2021 e essas atingirão R$ 6,0 bilhões (a preços de 2021) em 2031.

Para a manutenção do equilíbrio orçamentário sustentável, torna-se crucial manter reduzido o montante pago do serviço da dívida nos anos vindouros e não depender mais de receitas extraordinárias, entrando em cena a adesão ao Regime de Recuperação Fiscal. Após a adesão ao RRF e o período de redução das prestações com a dívida, os próximos governos sentirão o peso crescente desse compromisso financeiro, que crescerá ao limite da taxa nominal de 4% ao ano e atualização pelo IPCA-IBGE, ficando limitada à taxa Selic.

A política monetária executada pelo Banco Central manterá a taxa Selic elevada até a redução das expectativas do mercado e da inflação em patamares aceitáveis. Contudo, haverá a acumulação de dívida do RS devido ao não pagamento integral de suas parcelas mensais após a adesão ao RRF. Na prática, o Regime de Recuperação Fiscal, fortemente defendido pelo atual governo,  nada mais é do que um plano de postergações das prestações da dívida com acumulação crescente do saldo devedor no prazo de 9 anos.

As reformas estruturantes

Em 2019, no início da gestão, foram tomadas as tradicionais medidas de contenção do orçamento público e iniciados os estudos preparatórios das  reformas estruturais. Ao final de 2019 e início de 2020, foram aprovadas pela Assembleia Legislativa as  Reformas  Previdenciária e Administrativa, seguindo as linhas mestras definidas pela Previdência Federal.

 A Reforma Previdenciária Estadual (LC n.º 15.429, de 22/12/19) adequou as regras previdenciárias dos servidores e empregados civis ao disposto na Emenda Constitucional n.º 103/2019. A Emenda Estadual n.º 78, de 02/02/20,  produziu uma série de alterações nas carreiras dos servidores públicos, suprimindo regras de vantagens temporais,  adicionais e  incorporações de funções gratificadas, dentre outras iniciativas. Recentemente, foi promulgada a Lei do Teto de Gastos, em 08/12/21,  com objetivo de conter o crescimento real das despesas primárias.

Impor restrições ao crescimento da despesa pública, em especial a previdenciária, era uma necessidade premente após a vertiginosa elevação das despesas de pessoal durante a  gestão Tarso Genro (2011–14). Nesse sentido, as medidas de política fiscal dos governos Sartori e Leite caminharam na mesma direção, sendo que as reformas estruturais acima citadas foram muito importantes para conter o crescente avanço real do gasto previdenciário. A redução do crescimento vegetativo dos gastos com pessoal decorrerá, em boa medida, da extinção das vantagens funcionais relativas ao tempo de serviço, tais como os triênios e adicionais (15% e 25%).

Entre os anos de 2019 e 2021, houve uma redução nominal do déficit previdenciário do Plano Financeiro (repartição simples) de R$ 12.065 milhões para R$ 9.984 milhões, decorrentes dos acréscimos das contribuições dos servidores em R$ 910,6 milhões e da patronal em R$ 2.621,9 milhões. Rapidamente, atribuiu-se tal fato às reformas e não ao jogo contábil de elevação da contribuição patronal. A relação contribuições patronal/servidor saltou de 1,73 em 2019 para 2,05 em 2021.

Além disso, as alterações do Plano de Carreira do Magistério Estadual (Lei n.º 15.451, de 17/02/20) reduziram as progressões dos níveis de habilitação da carreira que multiplicavam em 4,5 vezes o piso básico. Muitas dessas alterações vinham sendo tentadas sem sucesso desde o período Collares (1991-1994).

As privatizações e os subsídios implícitos

Também houve avanços relevantes nas privatizações com o desmembramento do Grupo CEEE, efetivado com a venda da distribuidora de energia (CEEE-D) para a Companhia Equatorial de  Energia, em 31/03/21, por apenas R$ 100 mil. O grupo Equatorial assumiu parte do passivo da CEEE-D.

A seguir, em 16/07/21, a transmissora de energia (CEEE-T) foi vendida a Companhia CPFL Energia, garantindo a entrada de receita extraordinária no valor de R$ 2,67 bilhões. Em 29/07/22,  a geração (CEEE-G) foi vendida para Companhia Florestal do Brasil por R$ 928 milhões na Bolsa de Valores de São Paulo. A vencedora terá que quitar R$ 1,66 bilhão à União relativo à renovação da concessão da Usina de Itaúba.

Quanto às privatizações das estatais, houve a decisão correta de realizá-las. A CEEE-D era uma empresa com patrimônio líquido negativo e, provavelmente, qualquer valuation contratada apresentaria um valor negativo, com o risco maior de perda da concessão devido à situação patrimonial e a baixa eficiência técnica e operacional. Contudo, sua privatização foi postergada pela orientação tucana em 2018, servindo para depreciá-la ainda mais e gerando um passivo com Estado no valor de R$ 2,8 bilhões, considerando a incapacidade financeira da Companhia em repassar o ICMS mensal.

A engenharia financeira, contratada junto ao BNDES e associados, parece ter encontrado um subsídio implícito ao capital privado no montante de R$  1,8 bilhão, pois ocorreu (i) a dação em pagamento com ações da CEEE-Par, no valor de R$ 1,65 bilhão e (ii) o desconto realizado através do Programa Refaz Energia Elétrica, instituído pelo Decreto n.º 55.577/20, no valor de R$ 202,1 milhões.

Além disso, o Estado retirou do Balanço Patrimonial da CEEE-D um passivo que há anos onerava suas Demonstrações Financeiras e elevava a constituição de reservas matemáticas, qual seja, os pagamentos mensais com a aposentadoria dos  ex-autárquicos. O valor desta última operação significou R$ 599 milhões, com o devido ressarcimento ao Estado. O Estado passou a arcar com essa despesa previdenciária originária da CEEE-D.

Em resumo, a administração estadual tratou de equacionar dois passivos relevantes da CEEE-D para viabilizar sua privatização por apenas R$ 100 mil. Em que pese isso, a situação da Companhia era insustentável e os ganhos com o retorno do pagamento em dia do ICMS poderão atenuar a assunção da dívida tributária e dos ex-autárquicos.

2.  Não há ajuste fiscal do RS sem a perspectiva macroeconômica

Os fatores determinantes pela melhoria fiscal dos governos subnacionais foram os seguintes: o expressivo apoio financeiro concedido pelo governo federal durante a pandemia da Covid-19;  o congelamento das despesas com pessoal no biênio 2020-21 e a suspensão de pagamento de parcelas da dívida refinanciada com a União, fruto da Lei Complementar 173/2020 (20/05/20);  e, principalmente, a aceleração da inflação entre os meados de 2019 e ao longo de 2021.

Em primeiro lugar, a melhoria dos indicadores fiscais desses entes  no biênio 2020-21 teve a contribuição, em boa medida, do esforço fiscal realizado pela União. Houve a elevação do endividamento líquido do Governo Central devido à emissão de títulos da dívida mobiliária visando à cobertura dos pagamentos relativos às despesas decorrentes ao combate da Covid-19.

Em segundo lugar, ao longo desse período, a aceleração inflacionária também explica a expansão da arrecadação tributária em todos os níveis de governo. A inflação  decorreu pelo aumento generalizado dos preços, em especial dos combustíveis, da energia elétrica e dos alimentos. A forte elevação das receitas nos estados, entretanto, não parece estar associada a uma política tributária mais eficiente e sim ao aumento de preços que compõem a base do ICMS.

Em terceiro lugar, a LC 173/2020 congelou a concessão de vantagens, aumentos e reajustes para os servidores, empregados públicos e militares do Brasil até 31/12/21. O resultado disso foi uma queda significativa das despesas de pessoal na maioria das esferas federativas ao longo do biênio 2020–21 (3,9% em termos reais). O RS apresentou uma queda real ainda mais expressiva de 10,6%.

Portanto, os fatores acima expostos contribuíram para o fortalecimento da trajetória fiscal dos estados e municípios, tal como demonstram os indicadores abaixo da linha do Banco Central. Do ponto de vista federativo, os governos regionais, além de apresentarem  superávits primários crescentes no biênio 2020–21, também passam a registrar substanciais superávits orçamentários em 2021. O resultado primário dos estados alcançado em 2021 é o maior desde 2002.

3.  O RS frente aos demais estados

A análise da sustentabilidade do ajuste fiscal do RS não pode prescindir da compreensão dos fatores conjunturais que propiciaram os resultados positivos alcançados, em especial no biênio 2021-22. Os anos recentes foram atípicos devido à pandemia da Covid-19, à crise hídrica, à aceleração inflacionária e agora a forte seca no estado. Tampouco não se pode deixar de realizar a análise comparativa dos indicadores do RS em relação aos demais Estados da Federação.

Em 2021, detendo-se, mais especificamente, as evidências estatísticas do RS e examinando-se os seus indicadores fiscais em relação aos demais entes federados, percebe-se que houve avanços relativos nas seguintes relações, como proporção da RCL: pessoal e resultado orçamentário. Os gastos com pessoal tiveram uma queda muito significativa, já que não havia revisão geral dos salários há vários anos. A capacidade de geração de poupança primária continua relativamente baixa na proporção da RCL, sendo este um dos problemas estruturais das finanças do Estado.

Desde 2000, em um ranking de 26 estados e o Distrito Federal, continua a sucessiva repetição preocupante de alguns indicadores: a elevada participação de gasto com previdência, a baixa geração de resultados primários e os baixos níveis de investimento (sentido restrito) na proporção da respectiva RCL (24ª dos Estados). O RS possui um dos maiores níveis de endividamento entre os Estados (2ª colocação na relação Dívida Consolidada Líquida/RCL). 

As reformas estruturais aprovadas ajudam a atenuar o crescimento futuro das despesas previdenciárias e o teto de gasto será um instrumento para congelar as despesas primárias, incluindo-se aí a adesão ao Regime de Recuperação Fiscal. Elas têm maior alcance a médio e longo prazo e as privatizações geraram receitas extraordinárias, sinalizando corretamente para a redução do tamanho do Estado. No entanto, o custo continuado do ajuste fiscal terá influência na redução da qualidade da prestação dos serviços públicos e trará possíveis reflexos sobre os indicadores de eficiência em educação, em segurança e em saúde.

4.  As contradições entre o plano de governo e a sua efetiva execução

É preciso ser dito que havia um eixo norteador entre as administrações Sartori e Leite, já que ambas se propuseram a aprofundar as reformas necessárias para buscar o equilíbrio fiscal das contas estaduais. As medidas de política fiscal assumidas pela atual administração se mostraram mais incisivas, todavia mais erráticas, bem como levaram a uma enorme polarização com o governo federal, em especial no auge da pandemia.

Nunca é demais lembrar que o governador Leite se elegeu sem um diagnóstico financeiro adequado do Estado, em que havia boa dose de voluntarismo. Relembrando que houve:

• falta de entendimento sobre  as reais dificuldades do fluxo de caixa do Tesouro Estadual, sendo que a promessa de colocar em dia a folha salarial no primeiro ano não se realizou. Somente em novembro de 2020, os salários foram colocados em dia após 57 meses de parcelamento;
• falta de entendimento do porquê houve a elevação de alíquotas do ICMS e a necessidade de sua manutenção em 2019–21;
• falta de clareza sobre o significado do Regime de Recuperação Fiscal;
• falta de explicação sobre a situação financeira da CEEE, que estava sob a direção majoritária do PSDB.

Ainda em 2018, durante campanha eleitoral, o então candidato Leite afirmou que não privatizaria o Banrisul por ser um banco estratégico para o desenvolvimento gaúcho, havendo uma reorientação do discurso inicial a partir de 2021. Além disso, houve a negativa ao governo Sartori em privatizar a CEEE, uma vez que o então candidato orientou a bancada do PSBD a votar contra essa proposta. De meados de 2017 até a privatização da CEEE-D, não houve o recolhimento mensal de ICMS, gerando uma dívida tributária de R$ 2,8 bilhões com o Tesouro Estadual.

Durante o período crítico da pandemia da Covid, houve a ação articulada com outros governadores contra as diretrizes da União, havendo a imposição da redução das atividades econômicas, que ficou expressa, em parte, na queda de 7% do PIB gaúcho em 2020. Ademais, a adesão ao ativismo judiciário do Supremo Tribunal Federal estimulou a descoordenação federativa das políticas de saúde pública no País, uma vez que cada ente subnacional teve autonomia para tomar suas decisões sanitárias e econômicas. Ao mesmo tempo, alguns governadores passaram a usar a crise sanitária como plataforma para projetos eleitorais.

A política de fechamento das atividades econômicas significou uma destruição de empregos e o fechamento de tradicionais atividades empresariais e muitas falências de empresas. Note-se que o governador de Minas Gerais, mesmo se opondo as diretrizes do Ministério da Saúde, teve uma atitude de menos confronto, talvez mais preocupado com os interesses do Estado do que com as pretensões eleitorais.

De acordo com o Balanço Geral do Estado (2020, p. 37-38), o Tesouro Nacional enviou R$ 2,89 bilhões ao RS para ações de enfrentamento à Covid-19 e para mitigação de seus efeitos financeiros, sendo R$ 1,95 bilhão para livre aplicação e R$ 261,6 milhões para a Ações de Saúde e Assistência Social (inciso II, do art. 5º da LC 173, de 27/05/20). Outros recursos decorrentes de emendas parlamentares e repasses diretos do Ministério da Saúde totalizaram R$ 558,7 milhões.

Enquanto isso, a principal narrativa da gestão estadual foi afirmar que os salários foram colocados em dia devido à ação exclusiva da regularização do fluxo de caixa. Nada mais dissimulado, pois o aporte financeiro da União teve participação decisiva. O reconhecimento da ajuda federal, como era de se esperar, nunca aconteceu.

Outra contradição refere-se às medidas de política tributária propostas para a manutenção ou a redução das alíquotas de ICMS vigentes. Durante o processo eleitoral, foi dito que não era necessário manter a majoração aprovada por Sartori. A seguir, veio uma intensa campanha em torno de um novo Projeto de Reforma Tributária do RS. O referido projeto sofreu fortes críticas da sociedade e teve seu encaminhamento tumultuado até a sua retirada da pauta da Assembleia Legislativa.

 Finalmente, em meados de 2021, surge outra narrativa de que o ajuste fiscal propiciou à redução de alíquotas de ICMS. Novamente, a defesa dos méritos do Poder Executivo em detrimento da decisão soberana da Assembleia Legislativa, que confirmou o retorno, em 2022, dos patamares originais das alíquotas de ICMS.

5.  As consequências da adesão ao RRF

Por fim, alguns economistas defendem que o Regime de Recuperação Fiscal é o único caminho possível. Isso é rigorosamente verdadeiro, uma vez que é a única regra institucional proposta e aceita pelo governo federal. Contudo, isso não impede de avaliar as consequências futuras e buscar os fundamentos da sustentabilidade fiscal. Até agora não foi apresentada, publicamente, uma análise fiscal sobre a sustentabilidade de médio e longo prazo das contas gaúchas.  

No fundo, há uma tese dominante que vislumbra uma a crescente geração de poupança primária, levando à queda gradual da relação DCL/RCL. O grande problema desse gradualismo é que só percebem e insistem no ajustamento pelo lado da despesa. Decorre daí duas hipóteses voluntariosas:

• a necessidade de contenção permanente dos salários reais dos servidores públicos; e

• a crença do crescimento real da RCL acima das despesas primárias, ou o contínuo crescimento virtuoso do PIB estadual.

Tais hipóteses não se confirmaram ao longo da história das finanças do RS, pois existiram (existirão) administrações de contenção e outras de expansão do gasto público. As diversas administrações estaduais insistiram em sucessivas majorações de alíquotas de ICMS, porque as receitas primárias são, historicamente, insuficientes para sustentar o tamanho do Estado, as progressões das despesas previdenciárias e o crescimento do estoque da dívida pública.

Sem alguma Reforma Tributária (estadual ou nacional) abrangente que favoreça os estados exportadores e/ou cronicamente endividados (MG, RJ, RS), as medidas fiscais se resumem a impor a queda dos gastos primários, em especial sobre o maior contingente de baixos salários, e buscar novas fontes de receitas extraordinárias.  Entretanto, espero que eu esteja equivocado e que a História e os números não se repitam através de um futuro refinanciamento da dívida estadual.