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Após as reformas encaminhadas pelo governo Leite, é preciso resolver o imbróglio da dívida estadual. A adesão ao Regime de Recuperação Fiscal (RRF) exige uma análise mais acurada da sustentabilidade da política fiscal de médio e longo prazo.
Os desequilíbrios entre os fluxos de receitas e despesas do orçamento estadual serão, possivelmente, atenuados com as Reformas Previdenciária e Administrativa, as mudanças no plano de carreira do magistério estadual e as privatizações de estatais (CEEE, por enquanto). Contudo, até quando os gastos obrigatórios e discricionários serão contidos sem reposição de parte da inflação. Como já observou o Professor Cláudio Accurso, não se pode esquecer que a função de produção dos governos locais é feita por serviços prestados a população, logo está se falando em salários e não em capital.
Desde 1998, o Estado vem sendo monitorado pelo Programa de Ajuste Fiscal e manteve-se com a Dívida Consolidada Líquida elevada, não atingindo a meta de 200% da RCL. A partir de 2015, fragilizou sua situação financeira de forma evidente, mesmo tendo sua política fiscal supervisionada pela União. As administrações estaduais procuraram implementar as metas acordadas, obtendo sucessivos superávits primários entre os anos de 2005 e 2013 (Balanços Gerais do Estado). Todo esse esforço foi perdido com a elevação da despesa com pessoal na área da segurança pública, a partir de 2014, e com o crescimento contínuo das inativações. Os resultados positivos foram retomados em 2018, sendo expressivo em 2020 (0,61% do PIB estadual).
Em termos gerais, do ponto de vista da condução da política fiscal, no caso gaúcho, é preciso afirmar que diversas políticas financeiras equivocadas foram utilizadas para financiar os déficits orçamentários, aliadas às leis de pessoal de cunho expansionista e às normas previdenciárias benevolentes. Isso contribuiu para levar a liquidez financeira do Tesouro Estadual ao fundo do poço.
- O recorrente tema da dívida estadual
A origem e a evolução histórica da dívida do setor público do RS, assim como seus fatores determinantes, já foram amplamente discutidas em textos premiados pelo Tesouro Nacional, em especial em Calazans e Santos (1999), Calazans, Brunet e Marques Júnior (2000) e Santos e Santos (2005). Igualmente relevantes merecem destaques os trabalhos de Moura Neto (1994), Marques Júnior (2005 e 2011), Marquetti e Nova (2009) e Santos (2014). Alguns capítulos do livro de Calazans e Santos (2021) trazem uma abordagem mais ampla e atualizada sobre o tema.
Santos (2014) e (2021, capítulo 6) tem enfatizado que a principal causa do endividamento gaúcho foram os déficits fiscais ao longo de 28 anos (1970-98), relacionando-os a falta de disciplina fiscal dos governos. Estes continuaram negativos até 2004, tornando-se positivos até 2013 devido à política de ajustamento das contas estaduais. Depois de 2014, o RS entrou em situação fiscal “falimentar”, incapaz de honrar mensalmente os pagamentos básicos de despesas obrigatórias. Segue daí a recomendação de que a estratégia da política fiscal seja centrada sobre o controle de gastos públicos (“”) ou aumento de receitas (“
”), visto que o orçamento público tem que gerar superávits primários crescentes para saldar os compromissos com a dívida existente.
Nos últimos anos, não havia muita confiança entre os técnicos da Secretaria Estadual da Fazenda sobre a real capacidade do Estado de gerar resultados positivos elevados e persistentes por vários anos, sem a imposição de teto aos gastos públicos e a implantação da reforma previdenciária. Na prática, o eixo da política fiscal consistiu em espremer os gastos obrigatórios e os investimentos até o limite possível, ou esperar que o crescimento da economia gaúcha se elevasse a taxas chinesas (Braatz, Martinez e Petry, 2017). O aumento de impostos foi a solução escolhida para contornar a crise financeira.
Em uma abordagem mais teórica, com ênfase na restrição orçamentária intertemporal dos governos, Marquetti e Nova (2009) realizaram simulações sobre a evolução da dívida pública para o período 2007–2014, não encontrando um cenário muito animador para as finanças estaduais. Para eles, a opção por uma política fiscal restritiva não seria a melhor solução para resolver a crise das finanças estaduais, mas isso dependeria da situação macroeconômica do País. A taxa de crescimento do PIB estadual seria a variável para a solução do modelo teórico, dado os desequilíbrios de fluxo entre receitas e despesas públicas no orçamento estadual. Além do crescimento da economia gaúcha, seria necessário a realizar o ajuste fiscal e retomar a negociação com a União como caminho para resolver o processo de acumulação da dívida.
Calazans (2021, capítulo 5), sem desconhecer a falta de disposição de muitos governos para o ajuste fiscal e a necessidade de controle de gastos públicos, centra sua preocupação nas variáveis financeiras: taxa real de juros (), maturidade da dívida e sistema de amortização.
Em primeiro lugar, a fixação da taxa de juros básica (Selic) e sua repercussão sobre sua estrutura a termo transcende a capacidade de gestão dos governos locais. Recentemente, vimos que a queda da taxa básica de juros é crucial para a redução dos custos de carregamento da dívida, ainda que o Governo Federal tenha retomado a velha prática de elevação da Selic. O juro de 6% ao ano, definido nos Acordos de Renegociação em 1998, foi elevado se for considerada as dificuldades financeiras enfrentadas pelos governos subnacionais após a crise internacional de 2008. Por esse motivo, ele foi revisto tardiamente em 2014.
Em segundo lugar, o resultado da trajetória de expansão real das dívidas subnacionais no período de implantação do Plano Real deve-se, em boa medida, à política monetária do Governo Central que ajudou a elevar o saldo das dívidas refinanciadas, embora tenha proporcionado a redução dos custos de carregamento vis-à-vis às elevadas taxas de juros praticadas durante a fase inflacionária anterior à estabilização dos preços.
Tomando-se como exemplo o caso gaúcho e decompondo-se a expansão da dívida entre crescimento real e erosão inflacionária (Anexo 1), é possível visualizar que a implantação do Plano Real, em 1994, levou à queda do imposto inflacionário (menos de 1% do PIB) e à erosão inflacionária existente sobre os saldos das dívidas mobiliárias. A política monetária de juros reais praticadas pelo Banco Central, aliada à política de câmbio fixo, manteve as dívidas mobiliárias dos estados em patamares elevados até a assinatura dos instrumentos contratuais de refinanciamento em 1998.
É bom lembrar que, entre 1994 e 1998, a taxa Selic atingiu 128,51% em termos reais (medida pelo IGP-DI) ou 118,51% (pelo IPCA), havendo a duplicação do patamar da dívida fundada do Estado do Rio Grande do Sul.
Em valores atualizados, a dívida fundada da Administração Direta do RS duplicou de R$ 24 bilhões em 1994 para R$ 51 bilhões em 1998. Em dezembro de 2020, atinge R$ 81,3 bilhões. Se a medida considerada for a definida pela Lei de Responsabilidade Fiscal, a relação Dívida Consolidada Líquida/RCL, nunca caiu abaixo de 200% da RCL desde 2000.
O Gráfico 1 mostra a série temporal da dívida fundada do RS, diferenciada (Diff =1), mostrando que ela é estacionária. Suas oscilações foram estabilizadas após a assinatura do acordo de refinanciamento em 1998, passando a seguir um caminho não explosivo. Em tese, o sistema de amortização foi equivocado, sendo que a taxa de juros (6% ao ano + IGP-DI) teve que ser substituída pelo próprio Governo Federal por 4% ao ano + IPCA (ou Selic) em 2014.
No caso gaúcho, como a dívida refinanciada não foi plenamente amortizada, derivou-se para um esquema de acumulação de dívida. Os Estados de Minas Gerais e do Rio de Janeiro conseguiram amortizar suas dívidas, todavia passaram a contrair novas operações de crédito, enquanto o RS teve sua capacidade de endividamento tolhida até 2014, já que tinha ultrapassado seus limites de endividamento.
Por esse motivo, tenho insistido que os requisitos da sustentabilidade fiscal foram se exaurindo no decorrer de várias décadas e ficaram evidentes com o risco de insolvência financeira verificada a partir de 2015. No período 1970-2020, somente entre 2005 e 2013 (média de 0,5% do PIB) e entre 2018 e 2020, o RS registrou superávits primários (acima da linha), caracterizando sua trajetória pela baixa capacidade de geração de poupança primária. Os resultados positivos de 2018-20 tiveram a contribuição da majoração das alíquotas de ICMS. A pico da série histórica do primário foi de 1,1% do PIB em 2007, equivalente a R$ 2,2 bilhões em valores nominais.
A liquidez financeira se deteriorou com a recessão econômica e o baixo crescimento verificado no período 2015–20, devido à falta de disponibilidades financeiras de curtíssimo prazo para atender compromissos mínimos, não tendo plena capacidade de honrar o serviço da dívida. Há um interminável ajuste das contas estaduais, mesmo ocorrendo a supervisão da União.
Cabe aqui tornar explícito o conceito teórico de sustentabilidade fiscal. A sustentabilidade fiscal exige que o saldo atual da dívida seja igual ao valor presente dos resultados primários futuros, escolhida uma dada taxa de desconto.
É um conceito bem conhecido em economia do setor público — ver os trabalhos de Rocha (2005) e Costa (2009). Seria uma grande medida de transparência dos órgãos estaduais divulgarem os cálculos relativos aos requisitos de sustentabilidade fiscal, os quais embasam suas análises sobre a situação financeira do RS. Além disso, servirão de defesa para uma possível adesão ao Regime de Recuperação Fiscal. Se esses cálculos fossem apresentados, com o histórico de baixa geração de resultados primários positivos do RS, se poderia analisar os parâmetros econômicos utilizados e verificar sua aderência à realidade das contas estaduais.
Em caso de adesão ao RRF, seria como trocar uma dívida refinanciada (Lei n.º 9496/97) de R$ 69,1 bilhões por outro refinanciamento de R$ 135 bilhões, sendo sempre um bom negócio para a União. Trata-se de um típico caso de acumulação de dívida (Calazans, 2021).
Sem uma base de dados oficiais para estudar a projeção dos resultados primários futuros do RS em anos, é possível buscar na modelagem teórica e no cálculo financeiro uma aproximação ao cenário futuro das contas estaduais. Dada conjuntura de incerteza da economia brasileira, torna-se muito complicado assumir uma única curva de projeção de primários futuros com mais de 10 anos, por exemplo.
As projeções sobre a dívida estadual são mais fáceis de serem elaboradas com o auxílio da matemática financeira. Elas podem ser realizadas fora de um departamento de dívida, bastando usar a metodologia centrada em dados sobre os saldos devedores dos contratos e débitos parcelados, os prazos e os respectivos sistemas de amortização. Com base nessas informações, são somadas as planilhas individuais dos contratos, as quais geram um cronograma consolidado de amortizações, juros e saldos da dívida em .
Dado o cronograma consolidado, a solução de contorno é recorrer à teoria de finanças públicas, mais especificamente a condição de estabilização da dívida (Calazans e Santos, 2021, capítulo 1). Essa condição acima é uma regra útil muito utilizada e citada em macroeconomia, permitindo verificar a estabilidade da relação dívida líquida/PIB.
É possível exemplificar a aplicação dessa regra para o caso de um governo subnacional conforme é observado na Tabela 1. Não se adota nenhuma hipótese de novas operações de crédito. Isso, a rigor, é uma abstração, dada a necessidade de receitas de capital para financiar as despesas de investimentos dos governos locais. Arbitrar um valor anual não é necessário no presente cálculo.
Prosseguindo na estimação dos superávits primários necessários para estabilizar a relação dívida/PIB para o caso gaúcho, assume-se que a taxa de juros real será a do contrato com a União (4% ao ano), e que o crescimento real do PIB estadual (
) será o histórico (1,2% ao ano). Assim, basta calcular a condição de estabilização para o cronograma de pagamentos. Em tese, o percentual mínimo requerido para os resultados primários futuros alcançaria 0,5% do PIB estadual.
Por esses cálculos — que poderiam ser validados ou criticados pelos órgãos oficiais —, o Estado do Rio Grande do Sul precisaria gerar um resultado primário persistente, na ordem de 0,5% do PIB, para garantir somente o pagamento de juros nominais. Isso não contando com o incremento da dívida adicional vinculada a novas operações de crédito e nem com as amortizações a serem pagas.
Em termos do PIB, o intervalo dos resultados positivos deveria oscilar entre 0,2% e 0,5% no período, sendo essa a condição para estabilização da relação dívida/PIB. Para garantir que o cronograma da dívida estadual fosse liquidado no prazo, o percentual se elevaria para 1,2% do PIB ao longo de uma mediana de 30 anos. Novamente, cabe lembrar que entre 1970 e 2020, somente em 2007 o resultado primário atingiu 1,1% do PIB. Portanto, cabe refletir se a política fiscal gaúcha obedeceria à restrição intertemporal do equilíbrio orçamentário?
- Os estudos econométricos e acadêmicos
Um setor público falimentar como Rio Grande do Sul carece de mais transparência das informações estatísticas e hoje nem possui uma instituição de pesquisa voltada a estudos da economia local. Na ausência de informações oficiais é preciso recorrer aos trabalhos realizados por acadêmicos, os quais trazem a sofisticação da modelagem econométrica.
Pela análise teórica, o endividamento do governo não é explosivo se obedecer à restrição orçamentária intertemporal. Tal restrição é expressa pelos critérios abaixo da linha (lado do financiamento) e acima da linha (orçamento público.
Por esta identidade, o resultado nominal, ajustado por um índice de preço, é igual ao resultado primário real, menos o montante de juros reais incidentes sobre a dívida menos o imposto inflacionário. Também pode ser dito que a expansão do endividamento líquido é uma função da taxa de juros real sobre o saldo da dívida e do sinal do resultado primário, supondo que o imposto inflacionário seja muito baixo em situação de inflação reduzida.
Se há sustentabilidade, a política fiscal segue a restrição orçamentária intertemporal. No caso do governo central, haveria apenas dominância monetária, ocorrendo a separação entre as políticas monetária e fiscal. Supondo que não haja um esquema Ponzi, o valor presente dos resultados primários e do imposto inflacionário deveria ser suficientes para saldar a dívida atual.
No caso brasileiro, várias análises sobre a sustentabilidade da dívida federal foram realizadas com técnicas econométricas diversas, sugerindo que a política fiscal do governo central foi sustentável, porque houve a utilização de receitas de senhoriagem para garantir que o endividamento não fosse explosivo no período anterior ao Plano Real. Uma síntese desses trabalhos pode ser vista no livro Inflação e Crise (Pastore, 2015).
A aplicação dessas técnicas para o caso gaúcho pode ser encontrada nos trabalhos de Marques Júnior (2005) e Marques Júnior e Jacinto (2011), que tratam sobre a sustentabilidade da política fiscal do Estado do Rio Grande do Sul para os períodos de 1970–1997 e de 1970–2003.
No primeiro artigo, Marques Júnior (2005) busca testar a hipótese de que a política fiscal foi sustentável no período 1970–1997, ainda que tenha sido caracterizada por sucessivos déficits fiscais e acumulação de dívida. Foram aplicados os testes de raiz unitária para as seguintes séries temporais: “dívida mobiliária”, “déficit primário” e “déficit público” (em % PIB estadual).
Foi verificada se as séries são estacionárias pelo teste de raiz unitária de Dickey-Fuller. A estacionariedade pressupõe que os resíduos (t) é o termo estocástico que segue as hipóteses clássicas de média zero, de variância constante e de não autocorrelação dos resíduos.
O autor rejeitou a hipótese nula de que as séries temporais citadas continham raízes unitárias, observando que os testes indicavam que a política fiscal gaúcha respeitava a restrição orçamentária intertemporal.
Cabe observar, no entanto, que os dados relativos aos montantes dos primários poderiam ser revistos, tendo em vista às novas informações contábeis divulgadas pela Secretaria Estadual da Fazenda, não facilmente disponíveis a época. Registre-se também que esse período foi marcado por mudanças do padrão monetário e forte aceleração inflacionária. A série divulgada no Relatório da Dívida Pública (2020), desde 1970 até 2020, traz informações mais robustas sobre a evolução dos saldos da “dívida fundada”, que é um conceito mais amplo que a mobiliária usada naquele trabalho.
No segundo trabalho, Marques Júnior e Jacinto (2011) seguem a base teórica proposta pelo clássico artigo de Hamilton e Flavin. Eles propõem um modelo de cointegração para o setor público estadual considerando os períodos 1970–1997 e 1970–2003. Os testes de raiz unitária constituem apenas uma etapa na elaboração desse modelo, sendo escolhidas as seguintes variáveis para compor a modelagem: receitas tributárias e despesas totais (em % do PIB estadual).
Procuraram verificar se há relação de longo prazo entre as receitas tributárias e as despesas totais. Após efetuarem os testes de raiz unitária com e sem quebra, tornaram as séries temporais estacionárias em primeira diferença. Em seguida, realizaram os testes de cointegração, com os quais sustentaram que a restrição orçamentária não foi violada. Em outras palavras, verificaram se os testes indicavam que a política fiscal foi sustentável nos períodos citados.
Os dois trabalhos tecem uma série de ressalvas em relação aos resultados obtidos, além de discutirem condições para a sustentabilidade da dívida estadual. São iniciativas louváveis e o uso desses testes econométricos servem como poderoso instrumento complementar para uma análise mais robusta da política fiscal de longo prazo do Estado.
A análise econométrica ajuda a testar a possibilidade de equilíbrio orçamentário de longo prazo, bem como instrumentalizam os gestores públicos na melhor tomada de decisão. Entretanto, uma questão relevante nessas análises é que elas se centram em séries temporais passadas. Se fossem elaborados modelos de projeção, do tipo ARIMA, precisariam cotejar seus resultados com os obtidos pela lógica do cálculo financeiro, as quais detalham com maior precisão o cronograma futuro de pagamentos da dívida pública.
Esses cronogramas são mais realistas, já que detalham e projetam, individualmente, os saldos devedores dos contratos. São muito utilizados por departamentos de dívida do setor público e por empresas privadas. Idealmente, seria necessário que o mundo acadêmico soubesse operar com essas informações. Contudo, isso envolve comunicação, regras de transparência e conhecimento geral de contratos de dívida. As previsões econométricas precisariam ser refinadas e comparadas as estimativas mais precisas do orçamento público e do cronograma de pagamento da dívida futura.
Voltando ao plano teórico, as conclusões expostas nos trabalhos econométricos citados, de natureza estocástica, ainda não se aproximam da abordagem teórica e determinista exposta neste artigo e em Marquetti e Nova (2009). Também não se coadunam com as estimativas gerenciais de Braatz, Martinez e Petry (2017), elaboradas a partir de projeções do orçamento estadual (acima da linha), em parte com uso de regressões.
No caso do RS, vimos que a condição de sustentabilidade da relação dívida/PIB não vislumbra resultados primários suficientes para saldar o montante da dívida presente. Portanto, se há insuficiência de resultados primários em não haveria como supor sustentabilidade fiscal de médio e longo prazo, a não ser que se considere a duration da dívida infinita e que os custos sociais do ajustamento sejam irrelevantes.
De qualquer forma, usando modelagem estocástica ou não, é preciso conhecer os elementos básicos de mercado financeiro relativos à duration, ao valor de face e ao valor presente da dívida. O Estado do Rio Grande do Sul terá uma dívida com duração de 50 anos (1998–2051), o que parece indicar uma “dívida rolada continuamente”. Teoricamente, se não conseguir amortizar nesse novo prazo, sua duração seria “infinita”.
- Considerações finais
Por fim, cabe ao governador Leite a responsabilidade imensa de assinar a adesão ao Regime de Recuperação Fiscal. Ele terá que avaliar se estamos diante de um esquema de rolagem contínua da dívida com risco permanente de impostos futuros. Isso nos faz lembrar a velha previsão de aritmética monetarista de Sargent e Wallace, segundo a qual a senhoriagem e as receitas transferidas pelo Banco Central financiam os déficits fiscais quando os resultados primários são insuficientes, permitindo que o endividamento não seja explosivo (Pastore, 2015, p.76). Tal assertiva é válida para o governo central que exerce a interação entre os regimes monetário e fiscal. Para o caso de governos locais, a restrição orçamentária intertemporal é solucionada com aumento de impostos.
A administração estadual também terá que provar, com uso da melhor técnica econômica, que a política fiscal gaúcha terá sustentabilidade no longo prazo, obviamente, sem previsão de elevação de impostos futuros.
O grande risco é o cálculo eleitoral do governador e sua autoconfiança superarem a racionalidade. Chega-se, assim, à questão crucial desse artigo. Quando será apresentada e explicada a memória de cálculo da sustentabilidade da política fiscal do Estado do Rio Grande do Sul? Ela embasará o pedido de adesão ao RRF, nos termos da Lei Complementar Federal n.º 178, de 13/01/2021.
